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贾康前瞻三中全会:资源税是改革切入点

2013-11-04 15:01:00  10:43:00 | 来源:凤凰网 | 作者:

    原标题  贾康前瞻三中全会:资源税是改革切入点

    “说了多年的电力配套改革,10年前的5号文件,容易做的做了,不容易做的事情寸步未进,这是一个很实质性的攻坚克难、改革要啃硬骨头的事项。我们期待着新一轮的价财税联动改革,能如愿推动从煤到电一直到破除典型垄断行业过度垄断等不良因素的配套改革。”贾康在接受记者专访时提到。
    备受各界关注的中共十八届三中全会将在11月9日-12日召开,中国经济体制改革将会有怎样的突破?记者就此对话多位资深经济学家,深入探讨中国市场化改革之路。本期对话财税专家、财政部财政科学研究所所长贾康。
    资源税很可能是最小一揽子改革的切入点
    财税体制改革,因为涉及到最核心的利益分配问题,一向被认为是触及核心和根本的改革,也是改革中难啃的硬骨头,贾康认为十八届三中全会开启的新一轮的改革将对财税改革特别重视,并且应该是“价、财、税”等相呼应的通盘规划。
    记者:十八届三中全会即将召开,作为财税领域的权威专家您对此次会议即将开启的改革有什么样的期待?
    贾康:现在大家都在关注“三中全会”要给未来至少十年间的通盘改革顶层规划的指导。根据我们知道的相关信息来看,对于财税改革要特别的重视,在财税改革方方面面都提出了各自角度的意见建议,我们也积极参与讨论,我们比较看重在改革的通盘规划里面要加入至少有“价、税、财”,可能还要加入“金融”、“投资”等方方面面新的一轮相互呼应的价格制度设计。
    “价”主要是指在中国一般商品的比价关系和价格生成机制已经充分市场化的基础之上,怎么理顺基础品、资源品的价格形成机制。
    比如说从煤到电的基础能源的比价关系和价格形成机制如何通过改革消除严重扭曲,来反映我们现在在资源环境制约之下特别稀缺而珍贵的资源品、基础品的稀缺性,促使煤炭节能降耗、低碳发展、追求可持续性。
    从价格角度切入的改革必然连带到已经被人们所高度重视的资源税改革,资源税改革是推动基础品、能源品价格改革的重要契机,这样一个价格到税的连接就联系到大家都在关心的“十八大”正式写入的“地方税体系的构建”。
    地方税体系的构建服务于1994年改革以后省以下并没有贯彻落实的分税制。从“价、税、财”配套起来新的一轮改革,是使中国的市场经济在小平“南巡”之后确定的目标模式,适用于新时期的制度建设要求的进展,如果这个进展处理不好,一大堆的问题可能会越来越威胁我们。
    比如我们现在很多人直言不讳的谈论市场经济有好的市场经济也有坏的市场经济,我们现在的市场经济明显不健全,那么“价、税、财”的配套改革和其他方方面面的改革应该使我们市场经济的健全程度得到提高,经济的又和社会的、政治的、文化的、生态的联系在一起,必须要考虑到的全面改革。
    实际上我们认为在“三中全会”之后,在很长一段时间里面又有若干轮的最小一揽子的配套改革,我们首先讨论的“价、税、财”是我们“三中全会”之后不可回避的最小一揽子改革。
    记者:那么是否意味着资源税改革将是即将开始的一轮改革里比较重要的部分?
    贾康:它也是牵一发而动全身,可能把我们所说的这个事情都一起拉出来的切入点。
    记者:其实我们知道资源税研究了很多年,而且也在油气方面已经开始实施,但是煤炭方面一直没有实施,难点在哪里?
    贾康:难就难在从煤必然推到电,不可能说税负上升了以后让煤炭企业全部吸收,这不合乎逻辑,他可能在市场经济中吸收一点,但更多的是要往中下游传导。如果煤炭在开发的环节加上这样的税负以后,如何通过正常的竞争让他往产业链的中游和下游传导是关键,这个传导一定要推到我们电力部门的配套改革。
    但是说了多年的电力配套改革,10年前的5号文件,容易做的做了,不容易做的事情寸步未进,这是一个很实质性的攻坚克难、改革要啃硬骨头的事项。我们期待着新一轮的价财税联动改革,能如愿推动从煤到电一直到破除典型垄断行业过度垄断等不良因素的配套改革。
    记者:这是不是也会涉及到垄断体制和国企改革?
    贾康:对,他一定会涉及到国有经济部门的改革。

    事权明细不到位其他改革都是空谈
    财力和事权相匹配,作为财税体质改革的目标多年来反复出现在各类文件中,但是如何做到财力和事权相匹配各界仍没有统一的说法。贾康认为,各级政府专享的事权或者支出责任以及必须共同承担的责任要尽可能清晰的落到操作上,不做的话其他的改革都是空谈。
    记者:我知道您在不同的场所反复呼吁财政层级的扁平化问题,现在难题在哪?
    贾康:有关这个问题已经有了一个比较全面的认可,省直管县在浙江推行之后,按财政部的工作部署要全国展开。但不能想象的太顺利,要逐步推进,所谓全国展开也是说民族地区并不要求,其他地方至少先要有一些自己的省级行政辖区之内的试点,然后在循序进展扩大他的覆盖面。
    我们调研形成的基本认识是没有硬障碍,要看到大方向,要正确的处理这里面的矛盾摩擦。
    比如说和市已经形成一体化连接的县,并不能硬性的要求一定要变成省直管,而是可以考虑把他变成市的下辖区,这样就维持他原来经济一体化的基本局面。
    记者:说到财政层级的扁平化就会涉及到您说的一级财权、一级事权、一级税权,改革过程中是不是必然涉及到中央和地方财权、税权的关系,这些东西下一步会是什么样的状态?
    贾康:这个一直在讨论,比如说我前面说到的财税配套改革里面,指导思想是在充分肯定1994年配套改革基本制度成果的基础上实质性的深化改革,不能动摇分税制的大方向,而是要解决分税制在1994年之后面临的省以下并不能真正学习贯彻的难题。
    大的思路是必须要下决心,进一步推进扁平化,把原来5个层级分税无解的难题转变为3个层级分税有解的改革实施路径。
    按照3个层级扁平化的框架推进改革,他的始发环节必须是3级政府的事权怎么合理化,中央、省、市县,事权要尽快形成可操作的明细单,各级自己专享的事权或者支出责任以及必须共同承担的责任要尽可能清晰的落到操作上,这个事情说了多年必须得做,不做的话其他的改革都是空谈。
    从事权合理化以及政府职能合理化作为始发环节,一级政权、一级事权后面跟着税基的配置,税基后面跟着的要形成中央、省、市县三级有现代意义的预算。
    概括起来一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算,已经把财税配套改革的主要逻辑环节串在一起,后面还要跟上一级产权,全民所有的资产必须按照“十六大”的精神由中央地方分级行使出资人职责,具体量化到中央的产权、省的产权、市县的产权。这也是你刚才提到的国有经济的改革。
    还要跟上一级举债权,中央要有举债权,这已经有了多年,地方也必须有阳光化的举债权,这已经推进了一些年,但进度不能令人满意,这要和配套改革一起解决,在这后面要跟上中央、省自上而下的转移支付。
    最后得到的境界是所有的地方包括最欠发达的地方也可以实现财权与事权相适应,财力与事权相匹配,来履行他自己辖区内的基本公共服务均等化为代表的公共职能,这是改革所追求的。
    地方应有举债权
    随着地方债务规模的持续放大和被关注,通过改革给予地方政府合法放债的权利,让地方债务阳光化成为学界基本一致的看法,贾康明确表示地方和中央都应该有举债权,因为害怕地方债务失控而堵死地方合法举债之路实际上是立法的不作为。
    记者:您提到改革过程中应该给予地方政府举债权,但是正在修订的《预算法》中曾经把地方的举债权写了进去,但是二审的时候又拿掉了,对于这一做法您怎么看?
    贾康:我们不同意。一审的时候是改变了现行《预算法》“除国务院同意之外,地方不得举借债务。”的表述。这个表述并不是说绝对不许地方举债,但实际上把地方合法举债的门封住了,国务院不同意地方举债这是大家的预期,于是地方政府绕开这一条变相举债,就造成了我们现在所谓的隐性负债的现实问题。
    立法的精神是要指导现实、规避风险,要使这个事情健康发展。所以一审稿里正面表述地方在什么样的程序里面在什么样的制约条件之下,应该按照什么样的要领来举借债,我们觉得这符合立法精神,二审把这一笔勾销不符合立法的实际意图,所以我们主张在三审稿里要恢复一审稿里的那种形式。
    记者:之所以发生这种情况是不是存在争议,一部分人担心一旦允许地方合法举债,会造成地方债规模放大?
    贾康:当然,但是这里面的理性讨论应该说清楚,这个立法如果是沿用原来的一句话表述,就会于事无补,会丧失我们应该通过立法去促进实际工作健康发展的时机,实际上是立法的一种不作为。无论怎么争议,不能说有争议我退回去就解决问题了,这是鸵鸟政策。
    很多人以为原来就能把地方债管住,现在正面表述就管不住地方债了。原来可以管住实际上是误导,原来管住了吗?实际上是一句话造成潜规则强势替代明规则,天文数字的地方债。现在一审稿里面正面表述以后会使地方债失控,不会,这恰恰是它阳光化,看得见、摸得着的操作点,知道怎么管他。
    营改增倒逼整个财税改革
    已经在全国推广的“营改增”同时涉及到现行财税体制中中央和地方的第一大税种,改革的推进势必涉及中央和地方税收分成关系、国地税关系、财力和事权关系等深层次的问题,被认为是开启新一轮财税体制改革大幕的举动。贾康认为此举更全面的意义是倒逼整个财税改革,意义是全局性的。
    记者:说到财税体制改革不能不说“营改增”的问题,不少人士认为“营改增”是开启新一轮财税体制改革大幕的举措,您怎么看?
    贾康:对,“营改增”已经形成非常明确的推进规划,今年8月1日以后上海“1+6”方案在全国施行,然后要扩大行业覆盖面,如果顺利的话,按照楼继伟部长已经给出的信息,两年或者两年多一点的时间基本就要推到位,“营改增”改革更全面的意义是倒逼整个财税改革。
    因为原来地方就没有什么像样的税种,唯一一个大税营业税又改成了增值税,势必要调整中央地方财政分配的体制,调整这个体制势必要引导我们前面讨论的配套改革。这实际上是倒逼其它配套改革跟进,它的意义是全局性的。
    记者:说到营改增的影响肯定会涉及地方财政困难的问题,“营改增”以后地方财政困难的呼声就更大了,大家觉得可能需要给地方更多的财权或者财力这个问题您怎么看?
    贾康:还是回到我们前面的思路里面,简单的说给谁更多的财力或者更多的财权,不纳入一个配套改革设计是说不清楚的,而且很容易滑向大家一起“跑部钱进”拉关系,最后苦乐不均的境地,会哭的孩子有奶吃。我们过去财政体制几十年走不出这个死胡同,当时深受其苦。
    1994年以后的体制框架打开了这条路,大家透明地讨论体制规则,规范的做税种配制,然后合理规范处理共享税问题,跟上转移支付。转移支付则主要发展因素法、公式化的一般转移支付,配置以必要的专项,现在这些事情原则上慢慢大家都有共识了。
    记者:涉及到转移支付的问题,我们一直在呼吁增加一般性转移支付,减少专项转移支付,但是这个问题呼吁了很多年,但是进展上并不明显?
    贾康:还是有所进展,现在越来越有这方面清晰的表述。但是除了技术性的问题要进一步的去积累经验外,难题还在于专项是分散在各个部门的权益,各个部门都说自己宏观调控有这样那样的道理,不到万不得已他们不肯消减自己手上的专项决定权,这就又要配套改革来攻坚克难。

 

(实习编辑:郝东杰)

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