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浅析“营改增”对地税风险管理工作的影响及应对措施

2016-12-04 14:22:00 | 来源:青岛市地税局风险管理局 | 作者:局长 梁安生 孟丽丽

    

    为优化税制结构、革除税制弊端、推动经济结构调整,2012年1月1日,国家正式启动“营改增”试点工作。2016年5月1日,“营改增”全面推行,对地税贡献突出、影响深远的营业税就此退出历史舞台,也给地税工作带来了较大影响。本文从风险管理的角度,分析“营改增”对地税工作的影响,并提出相应的应对措施。

    一、“营改增”对地税风险管理工作的影响分析

    (一)地税收入结构变动引起地税管理侧重点的变化。“营改增”后,地税的收入结构有了较大的变化。以2015年的税收收入数据为例,“营改增”前,地税税收由营业税、所得税(包含企业所得税和个人所得税)和其他税种三分天下,地税税收管理的重点为营业税和所得税:“营改增”后,短期内地税收入结构可以划分为三个层级,第一层级为企业所得税、个人所得税,占比均在20%以上,合计占比46.76%;第二层级为城建税、房产税、土地使用税、土地增值税、契税,合计占比为46.58%,其中房产税与土地税合计占比14.34%,城建税占比为11.04%,契税为11.41%,土地增值税为9.79%;第三层级为印花税、车船税、资源税、烟叶税和耕地占用税,合计占比为6.66%.从长期来看,根据《关于调整新增企业所得税征管范围问题的通知》(国税发〔2008〕120号)要求,缴纳增值税的企业,企业所得税由国税部门征管;缴纳营业税的企业,企业所得税由地税征管,“营改增”后,新办企业的所得税全部划归国税征管,地税从此没有新税源注入;同时,地税管辖企业所得税的老企业由于改制、新注册成立公司等原因,企业所得税转向国税部门,造成地税部门税源流失。地税税种结构将呈现以个人所得税为重点,多税种均衡的特点。因此,适应“营改增”对收入结构的影响,地税应及时采取措施,做好管理侧重点的变化。

            

    (二)传统征管模式受到冲击,亟待建立与风险管理相适应的征管体系。“营改增”前,地税征管模式、内部职能科室的设置、税收风险监控、纳税评估、社会综合治税、打击税务假发票等工作,均围绕营业税设置或开展,比如有的分局根据营业税的特点,实行行业与税收管理科室相对应的专业化管理,将建筑业、房地产业由专门的科室进行管理,通过对完整行业或行业上下游链条企业的管理,保证了管理的精细化和执法的统一性,发挥了较好作用。“营改增”后,以营业税为主的管理体系不复存在,地税收入结构呈现以所得税为重点,各税均衡的特点,必须建立新的管理体系,以与风险管理相适应。

    (三)涉税信息缺失加剧了税务部门与纳税人的信息不对称。税务部门与纳税人之间一直以来存在信息不对称的问题。税收征管实行的是纳税人自行申报纳税制度,即由纳税人自己先申报其应纳的税收项目,再由税收机关检查确认,税务机关对纳税人的纳税信息的掌握,主要是通过纳税人的申报表和事后的检查获得,但由于相关制度的不完善及某些私人信息存在的必然性,税务机关不可能完全掌握纳税人的所有真实纳税信息。在纳税人的纳税情况上,纳税人远比税务机关了解自己的经济活动,具有绝对的信息优势。“营改增”后,地税丧失了营业税申报表信息和发票信息,相应的与此相关联的企业所得税、个人所得税、房产税等税种的管理,都因信息的缺失,无法依托税种间的内在逻辑关系开展管理,加剧了税务部门与纳税人的信息不对称。

    (四)风险管理指标体系亟待充实完善。“营改增”前,青岛地税局的风险管理指标共203个,其中营业税指标42个,涉及营业税申报及发票信息的指标11个,营业税合计影响比例为26%.“营改增”后,42个营业税指标失效,同时由于获取国税数据所需的沟通协调及调整数据接口等问题,部分使用申报或发票信息的风险指标需要暂缓开发。经梳理,“营改增”后,在用风险指标76项,暂缓开发指标47项,失效指标80项,地税管理税种的风险指标均存在指标数量少,覆盖面窄的问题。“营改增”带来税收管理侧重点的变化,对个人所得税、财产税等税种风险指标的创建提出了新的要求,风险管理指标体系亟待充实完善。

         

    (五)纳税人对地税的纳税遵从度有所降低。“营改增”前,交通运输业、房地产业、建筑业等行业纳税人随营业税附征的个人所得税、城建税及附加、水利建设基金,由地税部门通过“以票控税”手段实施控管,采取附征、核定等手段。“营改增”后,这部分纳税人缴纳增值税改用增值税发票,附征的税费能否向地税足额缴纳,取决于纳税人纳税意识的高低,地税部门无法进行源头监控,特别是对未达起征点的个体工商户和临时纳税人,也失去了对其他税费监控的抓手,势必减少地税税收。此外,由于城建税及附加在地税有相当大的基数,改革后随着计税依据由营业税改为增值税,导致地税的不可控。虽然地税部门近几年一直致力于加强税收宣传和优化纳税服务,纳税环境得到了逐步改善,但是纳税人纳税遵从意识的培养是一个长期渐进过程。地税部门在“营改增”后缺少发票这一最有力的控管手段之后,控管手段弱化,纳税人对地税的纳税遵从度势必降低,风险管理难度加大。

    二、“营改增”后,风险管理工作的应对措施及相关建议

    (一)转变观念,准确判断税源变化,实现风险管理侧重点的转变。“营改增”后,地税风险管理部门应跟上税制改革的步伐,及时转变管理观念,深刻认识“营改增”的时代性和必然性,认真研究“营改增”政策变化后的收入结构变化,找准工作的突破口和立足点。目前,地税收入结构的前两个层级平分秋色,占到了地税全部税收收入的九成以上,因此加强这两个层级的管理就尤为重要。对风险管理而言,要把工作重点转到所得税、财产税和城建税上来。一是继续做好两个所得税的管理,尤其要做好个人所得税管理的基础工作。根据自然人特点,建立和扩充全市高收入人群基础数据库,为开展自然人风险管理工作奠定基础。二是建立涉地税收一体化管理模式。将耕地占用税、契税、城镇土地使用税、房产税等涉地税收进行关联管理,积极引入相关第三方信息,实现以票控税向信息管税的转换。三是通过协调国税局获取流转税缴纳信息,继续加强对城建税等根据国税征收税款进行附征的税费的管理。

    (二)流程再造,建立与地方税制相匹配的以风险管理为导向的征管模式。自2013年,青岛市地税局全面推行税收风险管理工作以来,已建立了以目标规划、信息收集、风险识别、等级排序、风险应对、过程监控和评价反馈为内容的闭环运行机制,通过优化完善风险管理指标、人机结合识别风险信息、分类分级推送风险任务,以风险管理为导向的税收征管改革取得了初步成果。市局专门成立风险管理局,作为市局任务中心,专职负责信息数据收集整理、风险指标建设、风险识别、任务推送等。但各基层局的征管模式各不相同,未与风险管理进行全面对接。因此,应以“营改增”为契机,积极调整设立与地方税制相匹配的以风险管理为导向的征管模式。各基层局应继续优化本单位任务中心职能,在做好风险任务接收、统筹整合推送以及风险应对成果的审核、复核等工作的基础上,着重在本辖区征管数据、第三方信息的采集整理,个性化风险指标的设计,风险点分析筛选方面做出特色,形成优势。同时,按照纳税人的“规模或行业+征管事项分类”的原则,结合税源结构特点设置与风险管理相适应的税源管理机构,形成事项分类管理、风险专门应对,科学化、专业化、精细化更加突出的征管模式。通过征管模式的重构,形成市局、基层局相互呼应、互为依托、相互补充、共同提升的工作模式,继续提升“营改增”后地税部门的工作质效。

    (三)破冰壁垒,信息采集与分析应用双管齐下。开展大数据治税工程建设,对地税内部、外部海量涉税数据信息进行全面归集采集、整合加工,实现“信息+数据”增值应用,着力突破征纳双方信息不对称的管理瓶颈,有效促进纳税遵从和管理增效。在信息采集方面,一是继续做好政府部门涉税信息采集工作。充分发挥《山东省地方税收保障条例》和《青岛市税收征收协助条例》的作用,继续争取政府和相关职能部门的大力支持,发挥跨部门信息交换和共享平台作用,形成跨部门协同治理格局,全面准确及时地获取涉税信息,形成全面实时、动态化的税源监控网络,有效加强地方税收征管。二是积极主动加强与国税的协作,实现相关涉税信息的同步传输。“营改增”全面实施后,增值税覆盖所有经济行业,增值税发票新系统覆盖所有经济领域,可以说“窥一票而知全貌”,应进一步深化国地税合作,整合征管资源,实现信息共享,加大信息交换力度,建立资金流与国税发票信息的稽核制度,掌握纳税人的固定资产购进、土地购进和房屋建设等与地方税收税基密切相关的信息,实施税源管理,有效弥补地税部门“以票控税”等职能消失以及营业税信息缺失后带来的管理薄弱点,有效防范税收流失风险。三是继续加强互联网涉税信息的采集力度。充分利用互联网海量资源,甄别、采集、整合上市公司中涉及青岛的企业、青岛市上市公司以及青岛大中型企业的有效数据,为所得税及其他税种的管理提供数据基础。

    信息采集是基础,分析、应用是关键。采集了海量的数据,就要切实发挥他们的作用,不能让数据躺在仓库里睡大觉,唤醒数据,关键在于整合利用。一要加强内部合作应用。与市局各业务处合作,共同探讨信息分析应用途径;积极征求基层局意见建议,了解信息的有效性、针对性,通过信息分析方与应用方的对接,形成数据采集、整理、运用的良性互动,进一步提升信息应用效率。二是加强与外部的合作应用。加强与国税、财政等部门的合作,对获取的数据进行综合分析,共同应用,互利共赢,共同提升信息应用水平。

    (四)优化完善,提升风险识别的有效性与风险任务筛选的精准度。风险管理指标是风险识别的基础,风险任务依托风险指标识别的风险点进行筛选,风险识别的有效性和风险任务筛选的精准度是决定风险管理工作成效的关键。基于“营改增”对地方税体系的影响以及税收风险管理工作重点的变化,应建立与地方税制相匹配的风险指标体系,同时精准筛选风险任务,防范地方税税收流失。一是充实完善现有的风险管理指标体系。在全市范围内,积极开展“献策活动”和“指标评价”活动,调动各部门、各单位积极性,做好在用风险指标的优化完善和新指标的创建工作。二是注重个人所得税和房产税、土地税、城市维护建设税等税种相关风险管理指标的创建工作,形成涉及行业广、覆盖税种全的地税风险管理指标体系。三是建立风险指标有效性抽查验证工作机制。对创建的风险指标识别的风险点,有针对性的抽取部分纳税人实施典型验证,查找指标存在的问题和不足,及时进行优化完善。四是依托地税税源特色,结合企业规模、经济类型、风险点特点等有针对性地筛选风险任务,比如可侧重个人所得税、财产税风险点情况进行任务筛选等,使风险任务的筛选更具科学性、目的性和效率性。

    (五)措施升级,打好风险管理组合拳。风险管理工作是税收管理工作的一部分,最大化风险管理工作的效能,需要将风险管理与各项基础管理工作相结合,组合出击。一是夯实征管基础,规范数据质量管理。严格规范纳税人的财务报表、基本资料等基础数据信息,把好数据入口关、校验关;同时,对通过风险管理发现的数据质量问题进行跟踪管理,确保错误数据及时得到更正;注重发挥税收预警提示、服务作用,提醒纳税人重视数据质量并及时更正错误数据。二是将风险管理与纳税信用等级管理相结合。将纳税人涉税信息作为国家基础信用制度的重要内容,将纳税信用情况与其信贷、评级和各类评先优惠结合起来,让诚信纳税人处处得便利和实惠,让失信纳税人处处受限制。三是推进与国税的深度合作。在信息充分共享的基础上,与国税联合开展专题风险任务的分析筛选、风险应对工作,充分利用信息技术监控税源,提高“营改增”后续控管能力,用科学规范的管理方式实现共同管理。

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