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加强高收入群体个人所得税征管的研究

2016-12-13 19:47:00 | 来源:青岛市地税局市北分局 | 作者:副局长 张冬梅 张敦发

    现行个人所得税制在课税模式、课税范围、课税征管等方面存在税制不科学、征管能力弱、稽查不规范等弊端,无法充分实现对高收入人群的收入调节。本文以青岛市对高收入群体个人所得税征管情况为个案,分析高收入群体个人所得税征管中存在的问题,并提出相应的对策与措施。

    一、青岛市高收入群体个人所得税征管现状  

    1994年地税机构组建以来,青岛市地税局大力推进个人所得税征收管理的信息化建设,不断加强全员全额扣缴申报管理,强化代扣代缴和高收入群体收入的监控工作,个人所得税筹集收入和调节分配的职能作用得到有效发挥。近年来,青岛市通过对高收入者个人所得税政策的执行,取得了一定成效,堵塞了征管漏洞,强化了征管,促进了个人所得税收入的增长,对个人所得税收入结构的变化和新的税收秩序也产生了重大影响。

    青岛市个人所得税收入逐年大幅增长,从2010年的465044万元到2014年的754138万元,每年以平均不低于12%的增幅保持高速增长,个人所得税收入占青岛地税税收收入比重达12.39%,高于全国平均水平,成为继企业所得税后青岛市地方税收的主力税种,为保障财政收入、调节个人收入发挥了重要作用。

    2010-2014年度青岛市个人所得税收入与比重统计  单位:万元。

    年度        个人所得税        增减(%)        地方税收总收入        个人所得税占比(%)

    

    通上表数据看,工资薪金所得仍占主要地位。利息、股息、红利所得和财产转让所得个人所得税保持较高的入库额,这三个项目的占比达到个人所得税税收收入的90%-95%。

    2010—2014年青岛市地税局个人所得税分项目入库额及占比情况表(万元)

      

    (一)青岛市高收入群体个人所得税收入情况及结构分析

    1、高收入群体个人所得税税收总体状况。根据国家税务总局出台的《个人所得税自行申报办法(试行)》,自2007年1月1日起要求年收入12万元以上的纳税人必须自行申报。2010年,青岛市近2万名年收入超过12万元的高收入者进行了自行申报,缴纳税款88627万元,占个人所得税税款的19%.2014年青岛市12万元以上的纳税人达到了21904人,缴纳个人所得税116566万元,占个人所得税总收入的15%.青岛市2010—2014年年收入12万元以上纳税人申报情况统计表(万元)。

      

    2、高收入群体个人所得税税收结构分析。从项目构成看,根据2010年-2014年个人所得税分项目缴纳情况分析,高收入群体工薪项目个人所得税平均比重在60%以上,居各项目第一;由于二手房市场的快速发展,青岛市成立了专门的管理机构,加强对二手房交易的税源控管,财产转让个人所得税增长较快;由于高收入群体收入中相当部分是红利所得,同时我们加强了第三方信息的管理,相应利息、股息、红利所得个人所得税增长较快。

    2010—2014年年收入12万元以上纳税人个人所得税分项目入库额情况表(万元)。

     

    从行业构成看,青岛市高收入群体主要集中的行业有制造业、金融保险业。同时,对于房地产业、建筑业、物流业这些平均收入水平较高的企业,也纳入了重点征管对象范围。其中制造业、金融保险业个人所得税扣缴申报率、申报准确率相对较高。

    从人员构成看,上市公司、股份制企业、外商投资企业中高管理层人员以及外籍人员成为高收入者的主体。个体私营企业主、中介机构从业者和文体明星等高收入群体,由于收入渠道多,现金支付多,收入信息难以监控,加之纳税意识淡薄,税款比重较低,税收流失较多。

    (二)青岛市高收入群体个人所得税征管措施

    近年来,青岛市地方税务局建立健全机制,强化高收入群体的个人所得税征收管理。主要采取了以下措施。

    1、推进全员全额明细申报管理。加强对高收入人员的收入及纳税情况的监控管理,对所有企业及行政事业单位实行扣缴义务人的全员全额明细申报制度,对个体经营业主实行核定征收制度。2014年全市所有扣缴义务人都已实行明细申报,同时数据质量也不断提高,这为加强个人所得税及高收入群体的管理奠定了良好基础。

    2、强化对高收入行业的征管。青岛市地税局按照规范扣缴、强化稽查、综合治理的思路,把重点行业作为个人所得税征管工作的重点,不断规范申报行为,加大征管力度。建立高收入行业扣缴大户纳税档案,实行跟踪管理。对金融、保险、证券、电力、房地产、电信等高收入行业,每年选择2-3个行业开展专项评估检查,不断强化征管。

    3、加强高收入人员的税收征管。针对高收入个人的特点,根据不同情况,有针对性地做好税收征管工作。(1)大力推进年所得12万元以上自行纳税申报工作。将系统比对与人工情况分析相结合,同时通过综合治税业务平台获取第三方信息,采集高收入者信息线索;强化特色服务,开展主动上门服务,建立纳税绿色通道。积极开展提醒服务,每年向年所得达12万元的纳税人进行电话通知和寄送提醒函,大力推行“移动办税厅”,积极实施电话预约和网上预约服务等。    (2)做好重点人群的跟踪管理。通过市局综合治税平台,及时获取来青演出及外籍人员提供劳务等信息,由市局通过第三方信息平台及时传递到相关主管税务机关,实行属地管理、专人负责、项目跟踪、结果反馈等措施,及时做好个人所得税征管。对外籍个人实施预警管理,对收入偏低或税收情报交换获得的信息,有针对性地开展约谈评估。对个人独资和合伙企业账证不健全,无法真实反映收入成本费用的,一律采取核定征收方式。(3)加强对多处所得个人所得税征管。运用市局开发的“多处所得”管理系统,建立多处所得核查档案,将多处所得人员的纳税识别号,身份证号、补缴税款等详细信息输入登记,按月更新记录,动态监控,提高征管质效。

    4、提升信息化管理水平。构筑精细的信息系统,加强部门、地区之间的沟通,逐步建立全市的税收信息网络,与工商、财政、法院、国土、海关等部门定期信息交换,收集第三方信息,这些日常信息都会成为征税依据。税收征管信息化建设取得了一定成效。

    二、青岛市高收入群体个人所得税征管存在的问题

    青岛市地税局通过不断强化征管措施,利用社会综合治税平台,较为准确地掌握了高收入者的收入状况,有效地加强了高收入群体个人所得税的源泉控管,堵塞了征管漏洞,促进了个人所得税收入的增长,但也存在一些不足和问题。

    (一)纳税遵从度不够高。从纳税人角度讲,现行税制造成纳税人长期纳税意识薄弱。我国个人所得税长期以来主要采取源泉扣缴,纳税人处于被动状态,主动纳税意识的培养不足。从青岛市高收入者申报情况来看,仅就已建档管理的高收入个人来说,其向税务机关申报的主动性与预期目标相差甚远。近年来,全市私营经济的迅猛发展,企业并购、整合乃至转让,股权转让、财产转让所得十分巨大,房地产行业交易火爆,上述行业和个人虽然申报人次有所增加,但缴纳税款比重较小,说明还有大量的隐形收入避开了税收部门的视线而偷税、漏税。

    (二)税源监控体系不够完善。高收入者能够缴纳个人所得税的收入基本上是显性化收入,而对于多元化的、隐形化的收入则只能主动申报。从青岛市地税局的征管实践来看,掌握一个纳税人的收入,主要依据其在我市的代扣代缴方的申报数据、自行申报的数据,而从金融、房产等部门的数据无法完全获知,来源于外地的收入自然也无法有效掌握。

    (三)信息传递不够顺畅。为推行全员全额扣缴管理,青岛市地税系统在原有的个人所得税辅助决策分析软件的基础上,开发了个人所得税业务数据管理平台。但目前的个人所得税业务数据管理平台系统信息数据的整合功能比较欠缺,数据准确性较低,影响到个人所得税征管的数据利用效果。而且,目前信息管理系统不能与外省、市的税务机关征管系统联网,不能实现内外数据的共享。同一纳税人在不同地区、不同时间内取得的各项收入,如果纳税人不主动申报,税务部门无法掌握。

    (四)协税机制尚未形成。征管法对相关部门支持协助税收工作做出了原则性规定,但对各部门如银行、财政、司法等相关部门协税护税的职能范围、法律责任等没有明确的规定。当协税对本部门工作有影响或有利益冲突时,它们就会放弃没有法律责任的协税义务。在协税机制上,目前青岛市护税协税网络主要依靠的是监督员、政府部门、办事处的经发科等,护税协税的作用甚微。对护税协税没有长期有效的激励和约束机制,护税协税作用未得到有效发挥。

    (五)执法力度有待加强。依法纳税是公民的基本义务,对偷逃税行为必须依法惩处,有效打击,激励公民依法纳税。然而,面对过高的边际税率和软弱的处罚力度,在经济利益的驱动下,许多高收入纳税人宁愿选择逃税。在高收入者被查处偷逃税款行为后,大都以对税法的理解不同而仅仅处以补缴税款和滞纳金了事,基本上没有罚款;对12万元未申报的高收入者,一般只是进行补报即可,进行处罚一般无法执行,导致税收执法软弱无力。这主要是因为在实际工作中,税收执法的刚性不强,以补代罚、以罚代刑的现象比较突出。

    三、加强高收入群体个人所得税征管的策略

    针对青岛市高收入者个人所得税存在的问题及原因分析,本文认为在现有个人所得税制度框架下,应从分析的几个因素出发,通过提高纳税遵从度、建立科学税收控管体系、优化征管模式、加大税务机关执法力度、不断改善税收外部征管环境,使高收入者个人所得税征管再上新台阶。

    (一)完善服务机制,提高纳税遵从度

    1、大力提高服务水平,提升依法纳税意识。通过税务机关提供优质服务,有利于构筑自行综和纳税的通道。通过纳税服务,可以使广大纳税人知道那些收入需要缴税、怎样缴税、如何申报,使扣缴义务人知晓税法赋予的权利、义务和承担的法律责任,懂得如何计算和代扣代缴税款,使纳税人和扣缴义务人明了违章会受到的处罚,不断增强纳税人和扣缴义务人的社会责任感,进而主动申报、诚信纳税,提高纳税意识和纳税遵从度。

    2、建立纳税人申报激励机制。可以考虑现行税制下的各项税收支出等优惠待遇,不在扣缴义务人扣缴环节实现,而必须由纳税人年终自行向税务机关申报方可享受。由于自行申报能获取税收利益,就会激励纳税人自行申报的积极性,进而促进纳税人关注税收政策,培养纳税意识。在坚持以个人为纳税人进行申报的同时,可以考虑允许纳税人选择夫妻联合申报。这样可以解决家庭财产租赁所得、转让所得的归属及其分配比例难以确定的问题,而且能够根据家庭经济状况(比如抚养或者赡养人口的多少)来征税,实现相同收入的家庭缴纳相同的税。

    3、建立个人纳税信用制度,加强个人纳税信用的运用。将个人纳税状况作为个人信用状况的一个重要指标,从而使个人纳税状况和个人诸多方面的利益挂钩,促使纳税人提升自身在社会交往、经营活动信用水平,从自身利益最大化的角度去遵从税法。建议通过法律的形式进一步明确完税证明的用途,强化完税证明办事前置功能,扩大完税证明的使用范围,如除强化完税证明作为个人办理子女出国留学、银行信贷、信用担保等事项的收入状况证明外,可进一步将其作为意外伤害赔偿、国家赔偿、误工补助等个人收入补偿的计算依据,在涉及居民财产来源合法性诉讼中作为判断的参考依据等。要在全社会形成鼓励纳税申报的社会运行机制,使制度的遵守者能够获得更多的利益。

    (二)加强源泉控制,建立科学收入控管体系

    1、规范支付方式,减少现金交易。要以金融企业为主体,采取措施,规范个人开户和支付办法。规定工资发放以及超过一定限额的收支划转只能通过银行转账,否则视为违法,给予相应的处罚,从而限制和减少现金支付的范围,压缩现金交易空间,从而使个人收入情况更为透明和可核查。

    2、建立个人银行收入监控系统。建立个人收入监控系统。首先,以个人身份证号为唯一标识,为每个纳税人制定一个终生使用的专用号码,用于参加保险、银行存款等,以便税务机关核查相关纳税资料;其次,应当开发全国统一使用的全员全额管理软件,所有单位在支付个人收入时,都要将详细信息录入软件,并定期将个人收入信息报送主管税务机关;第三,建立各金融机构统一的纳税人账户信息共享和查询平台,实现一次查询就可掌握个人全部账户信息,提高个人收入信息来源集中度。

    3、建立统一税收管理信息系统。个人所得税制模式转换必然带来双向申报的扩展,自行综合申报的纳税人会越来越多。因此,开发基于同一平台,面向扣缴义务人和纳税人双重需要,覆盖税务登记、纳税申报、税款征收、资料存储、信息交叉比对等功能的信息管理系统,成为迫在眉睫的任务。

    (1)建立以纳税识别号为信息归集点的个人纳税申报档案管理系统。建议由地税部门负责社会保障费的征缴工作,以便于掌握社会保障工作的基本信息。在此基础上,税务机关应为每一位纳税人设立一个类似于身份证号码的税务代码,并与社会保障号相一致,对纳税人收入和与纳税事项有关的各种信息进行归集。同时,将其强制用于储蓄、投资金融资产、购买房地产等大宗经济活动,逐步推广用于经济生活的各个领域,为税务机关掌握个人收入纳税情况创造有利条件。

    (2)建立个人所得税交叉稽核系统。要以信息化为依托,着力加强信息分析和利用以收入监控体系和申报管理系统提供的数据为基础,建立个人所得税交叉稽核系统,利用相关的程序进行比对、分析,检查纳税人申报资料的准确性和完整性,及时发现代扣代缴义务人和纳税人的偷逃税行为。

    (3)建立个人税收违法发布与查询系统。通过建立个人税收违法发布与查询系统,可以有效加大个人所得税纳税人偷逃税款隐形成本。对个人偷税行为,除进行罚款等相应的处罚之外,还应记入个人纳税档案,并向社会公布,供社会公众查询。

    (三)优化征管模式,提升征管水平

    1、对高收入个人的个人所得监控。一是建立高收入个人财产档案,依托网络化建设和信息化,从金融机构、房产部门、车管部门等,全方位地获悉个人总资产情况。对高收入个人设置税收警戒线。每年年度结束,根据累计的资料情况,结合其一年资产增减情况,推算出大概应缴纳的个人所得税税款数,设置税收警戒线,对缴纳个人所得税税款明显低于标准的,纳入个人所得税专项评估程序。

    2、对多处所得取得收入的个人实行监控。地税部门一方面应强化代扣代缴方的责任,对每个扣缴义务人建立详尽的资料档案,另一方面应及时做到明细申报信息的比对,得到多处所得取得收入的准确信息。对未自行申报的,做好催报催缴,并做到严格执法。

    3、对外籍个人的个人所得税监控。一是对外籍个人实行“一人一档”的跟踪管理,建立内容详实的外籍个人纳税档案;二是要加强与外籍人员的沟通交流,掌握外籍个人收入的“第一手”资料;三是积极开展反避税工作,及时收集、反馈、上报反避税工作中发现的问题,并提出税收情报交换请求;四是进一步发挥“售付汇”作用,加强对企业和个人向境外付汇情况的监控。

    4、加强对个人独资和合伙企业投资者、个体工商户、独立劳务者等无扣缴义务人的个人所得税监控。一是积极推行个体工商户、个人独资企业和合伙企业建账工作;全面推行网开发票,强化以票控税,加强对纳税人的管理和监控;二是健全和完善个体定期定额征收管理;三是加强税务系统内部协作配合,开展个人所得税情报交流和异地协查;四是加强个人投资者从其投资企业借款的管理,严格按照有关规定执行;五是加强对从事演出、广告、讲课、医疗等人员的劳务报酬所得的征收管理,全面推行预扣预缴办法,从源头上加强控管。

    (四)完善法律保障体系,强化税收执法力度

    1、建立完善的税务稽查制度。税务稽查部门应建立科学的内部管理制度,明确不同机构及人员的权力与责任,促进各部门之间的协调与配合;建立稽查工作的合理流程,形成相互制约又相互联系的机制,减少人为干扰。税务机关应有计划、有重点地进行个人所得税稽查,每年定期或不定期地对一些重点行业进行抽查。强化和完善个人所得税的举报制度,形成社会化的监督体系。要做到边稽查边规范,以查促管,加强执法的延续性。

    2、加大税收处罚力度。税务机关在查处偷逃税时,对偷逃税者不能以补代罚,应加大处罚力度,采取措施落实到位,提高偷逃税的风险成本。可以采取以下几项措施:第一,提高纳税人偷税被查处的概率。税务机关每年应安排多次针对高收入行业和高收入个人的个人所得税的专项检查,增加被查处的概率;第二,加大处罚力度。建议在全国税务系统范围内建立一套可行的执法处罚标准。对偷税者的惩处制度化、规范化,减少人为因素和随意性。同时应在《征管法》中规定,税务机关对于罚款也可以采取税收保全措施和强制执行措施;第三,严格按规定加收滞纳金;第四,对构成犯罪的直接责任人追究刑事责任;第五,对偷税者曝光,加大其社会形象损失。

    (五)建立完善协税机制,改善外部征管环境

    1、加大税收宣传的有效性。税法宣传工作是提高公民纳税意识和自觉性,也是提高政府依法治税的重要方式,还是提高个人所得税征管效率的保证。可结合个人所得税在实际征管过程中发现的问题,特别是“名人”案例、典型案例,针对不同的对象,采取不同的宣传方式,做到有的放矢,让纳税人知道违反税法要承担的法律责任。税法宣传要采用立体式的宣传渠道,提高税收宣传的有效性。

    2、完善税收信用体系的功能。加强税收信用等级评定的作用,将评定延伸至个人,先期可以拓展到高收入者和个体工商户,逐步构建完善的税收信用体系。一是地税部门应加强与国税、工商、海关、银行、外汇管理等部门配合,加强数据交换,提高纳税信用监控能力;二是扩大个人信用等级的影响程度。我国相关部门在评价个人的资信时,要把税务机关评定的纳税信用等级作为重要的参考系数;三是要认真落实国家税务总局颁布的《纳税信用等级评定管理办法》中规定的各项激励措施,比如放宽发票领购量、简化出口退税申报手续等,除专项专案检查及协查外,两年内免除税务检查。只有这样才能真正发挥纳税信用等级对纳税人管理的影响作用。

    3、健全护税协税的激励和约束机制。建议推行个人所得税税源户的社会化监控管理,加强与社会各部门配合的协税制度,实行综合治税。在具体工作中,应由地方政府统一组织、协调和指导,建立起“政府领导、税务主管、部门配合、司法保障、社会参与”为主要内容的社会综合治税体系,建立与个人收入和个人所得税征管有关的各部门的配合制度,明确各部门的职责,使税务部门更加有效地控制税源、掌握税基,实现税收征管方式由注重征收管理向税源控管和征收管理并举的转变,形成社会协税、护税网络。

    个人所得税征管制度是长期变化的,高收入者的个人所得税征管在实际过程中将遇到更多、更复杂的问题。目前我国高收入者个人所得税流失依然严重,在我国税收制度不健全的情况下,研究个人所得税流失问题尤其是高收入者的个税流失问题,找出现有税制及相关制度的不足之处,弥补针对高收入者的征管漏洞,对于国家和个人都有重要的现实意义。

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