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关于提升税务稽查效率的几点思考

2017-01-04 12:43:00 | 来源:青岛市地税局稽查局 | 作者:副局长 李元奎 闫永梅

    税务稽查是指税务机关依法对纳税人、扣缴义务人和其他税务当事人履行纳税义务,扣缴税款义务及税法规定的其它义务等情况进行检查和处理的行政执法行为,主要分为日常稽查、专项稽查和专案稽查。随着当前社会经济时代的飞速发展,税务稽查工作所处的环境日益复杂,面临的涉税问题日益繁多,要提高税务稽查的效率,必须具备完善的税务法律法规,健全的税务稽查制度,严密的税务稽查规范,优秀的税务稽查人员,先进的税务稽查技术等。税务稽查效率越高,税收违法行为就越少,税务稽查的震慑作用就越大,才能够逐步改善纳税环境。

    一、税务稽查的重要意义  

    (一)税务稽查是维护税收秩序的重要手段。在市场经济条件下,税务稽查作为税收征管的最后一道防线,最大的任务就是要确保税制实施和维护税收秩序。当前各类涉税违法案件层出不穷,部分案件涉税金额触目惊心,在社会上引起强烈关注。面对违法纳税人的偷、逃、抗、骗等各类涉税违法行为,必须要及时纠正并给予严厉的处罚,实现社会的税收公平,也是保证社会公平正义的关键一环。新形势下如何提高税务稽查工作效率,加大执法力度和覆盖面,实现税收公平,是当前税务稽查工作的重中之重。只有全面加强税务稽查,才能为维护税收秩序提供良好保障。

    (二)税务稽查是提升纳税遵从度的根本保证。纳税遵从是纳税人自觉依法履行纳税义务的程度和水平。纳税人的纳税自律意识不是与生俱来的,而是纳税人在征纳双方长期博弈过程中做出的符合自身利益最大化的必然选择。即使纳税人有了纳税自律意识,政府也不能期望依靠纳税人的自觉就能实现纳税遵从。如果税务稽查工作不能有效落实,造成税收违法行为不能及时查处,导致纳税人税收违法收益大于违法成本,必将在社会上产生不依法纳税反而更有利的错误认识。特别是当前我国处于新兴市场经济大环境下,各类经济要素发展较快,新的经济体态层出不穷,加之当前市场经济体制并不完善,因此必须通过加强税务稽查的方式推动纳税人提高纳税遵从。税务机关必须通过采用高效的税务稽查手段,查处各类税收违法行为,增加涉税违法行为的成本,让纳税人根据理性判断,在涉税行为中选择“守法”而放弃“违法”。在引导纳税人提高纳税遵从上,税务稽查具有不可替代的作用,是实现纳税人从“他律”向“自律”转变的“催化剂”。

    (三)税务稽查是提升税务行政效能的重要手段。税务稽查不仅是对纳税人涉税违法行为进行处理和纠正的工作,更是发现和整改税务机关征管服务过程中存在的漏洞和问题的重要保障。通过对纳税人的涉税情况进行细致的检查,发现涉税违法行为是否可以在税收征管服务环节采取合理必要措施进行堵漏补缺,从而持续不断提升税务征管服务效能。同时,税务稽查也是发现税务征管服务过程中是否存在失职渎职、徇私舞弊、贪污腐败等涉税违法犯罪行为的重要手段,是税务机关内部实现廉政风险管理的必要一环。在对涉税违法行为查处的同时,加强对税务机关及税务人员在税收征管服务过程中是否存在违法违纪行为进行重点核实,及时发现并进行纠正,增加廉政勤政监督的覆盖面,有效降低税务人员在税务征管服务中的违法违纪的可能性,督促其依法依规办事,有助于推动税务部门廉政勤政建设。

    二、当前税务稽查效率方面存在的问题

    (一)缺乏完备的税收稽查法律体系。我国目前税法体系主要分为税收实体法和税收程序法,实体法包括对各税种制定的法律以及人大授权国务院制定的行政法规,程序法主要是《中华人民共和国税收征收管理法》。在税务稽查程序方面,主要依据2009年制定的《税务稽查工作规程》,作为税务稽查各项工作的具体规范。在此基础之上,各省、市对取证、定性、自由裁量权等具体问题做出详细规定。从目前的税收法律体系看,一是缺少一部系统性的税收基本法,导致目前各实体法和程序法在制定和实施当中各行其道,缺少统一规范,在此基础上制定的各类税收规范性文件过多过杂,甚至出现互相矛盾,导致稽查人员在执行政策时不知该参考哪个文件,出现涉税风险。二是部分税收相关法律更新不够及时,尤其是税收征管法,自2001年施行以来,15年未进行修改,部分条款早已不适应当前的税务稽查工作需要。三是税务稽查工作规程缺乏更为细致的规定。当前的《税务稽查工作规程》,仅仅针对税务稽查选案、检查、审理、执行四环节工作制定了一个大框架,然而在工作中遇到不同情况具体怎么做、怎么处罚,缺乏统一的标准,只能依靠各省、市自行制定的规范性文件,法律层级较低,存在较大的涉税行政复议和诉讼风险。

    (二)税务稽查执法刚性不足,税务稽查打击震慑作用未能突显。从当前稽查执法过程来看,如何取证,如何处理处罚一直是各级稽查面临的较为突出的问题。取证方面,相关法规和规范性文件只是对证据是否合法做出了详细规定,而对于如何取证、可以采取哪些手段取证,并没有详细的法律法规进行规范,导致稽查人员在取证过程当中捉襟见肘,缺乏层层推进的有效手段,往往被纳税人的理由搪塞住,导致取证进程停滞。处理处罚方面,《税收征管法》对偷、逃、抗、骗的具体行为和处罚区间做出了规定,但是对哪些行为属于有证据证明主观上存在故意偷、逃、抗、骗税行为,缺乏具体的法律解释。当前税务稽查在取证和处理处罚上缺乏明确规范,导致稽查部门为了规避行政复议和行政诉讼等涉税风险事项的发生,往往在取证上过于被动,在处理处罚上过于柔和,大大影响了税务稽查执法刚性,无法起到打击震慑税务违法行为的作用。

    (三)队伍老龄化、平庸化现象严重。税务稽查由于其具有较强的专业性,要培养一名优秀的税务稽查人员往往需要相当长时间的锻炼和积累。自2001年各级稽查局成立到现在已15年,当年成立初期聚集了一批有较高会计业务能力和丰富稽查经验的人才。然而随着第一批稽查人员逐渐老龄化,新的具有较高专业技能的后备人才却没有充实到稽查一线队伍中来。由于稽查工作主副查制的工作要求,副查岗位的工作被忽视,甚至成为了稽查局收纳税务系统刺头干部、慵懒散干部的温床。这直接导致在税务系统内部形成一种误解,即税务稽查队伍成为了慵懒散的代名词。加之税务稽查执法风险大,部分工作优秀的干部加入到稽查当中也倾向于从事内控管理部门工作,导致稽查一线队伍无以为继,老龄化、平庸化日趋严重,案件查处质效日趋下降。

    (四)缺乏完备的税务稽查数据信息获取渠道。当前税务稽查可查询数据主要是纳税人纳税申报表及报送的财务报表等资料。其他如房产、土地、销售等信息,虽然一直在不断充实和完善当中,但由于信息共享机制不畅通,传递不及时等原因,导致涉税信息更新滞后,数据的时效性不强,无法充分发挥其在税务稽查中的作用。其次,由于税务机关内部之间征收、管理、稽查分离机制,导致存在横向同级部门间及纵向上下级部门间的制约,数据传递机制存在阻隔,导致稽查局查询区县管理局或市局的信息也受到极大限制,影响了税务稽查数据质量。再次,国地税信息沟通不畅,地区间税收征管资料不共享等因素,导致对兼营企业、跨地区企业的税务稽查效率不高。

    三、提高税务稽查效率的几点建议

    (一)完善税收法律体系,提升税务稽查站位。首先,建立一部系统性的税收基本法,作为各类税收实体法和程序法的基础,任何税收法律法规的制定和实施必须在税收基本法的基础之上,不得超越基本法的内容做特殊规定。其次,根据《中华人民共和国立法法》第八条第八项规定,税收基本制度必须制定法律。因此,应进一步加快各类税种立法进程,提升税收法律层级,体现税法的尊严和权威。再次,进一步修订和完善《税收征管法》及《税务稽查工作规程》,从国家层面对税务稽查工作进行更为详细的统一规定,规范税务稽查行为,规避税务稽查风险,提高税务稽查执法效率。

    (二)细化稽查法律规范,增强税务稽查执法刚性。随着信息技术的发展,电子证据逐步成为税务稽查案件证据的重要组成部分,电子证据取证工作急需规范。国家税务总局当前正在出台《全国税务稽查规范》,对税务稽查取证工作,特别是电子证据取证做出了一些具体规范和要求。在此基础上,建议由总局出台《税务稽查取证规范指引》,对纳税人各类不配合情况下税务稽查人员可以采取的措施以及进行必要的处罚作出较为细致的规范,提高执法取证效率。同时,进一步补充和完善《税收征管法》,细化处罚条款,同时针对征管法涉及的各类涉税处罚事项,由国家税务总局制定详细的定性处理意见和自由裁量原则,明确各类事项处罚标准,避免税务行政处罚的随意性,不断提升税务稽查执法刚性。

    (三)加强稽查队伍建设,锻造专业化稽查团队。税务稽查对业务的要求很高,因此提升税务稽查效率,必须打造一支业务过硬的税务稽查队伍。一是要进一步充实稽查一线队伍,特别是要把业务精湛的年轻干部充实进来,提升税务稽查工作活力;二是要建立税务稽查门槛准入机制,通过设置满足稽查业务需求的培训和考试制度,只有通过培训和考试的人员才能参与稽查工作,不断优化稽查队伍业务水平,提升税务稽查质效;三是尝试建立税务稽查绩效奖励制度,建立起与税务稽查风险相适应的收益机制,从而吸引更多优秀的人才加入到稽查工作中来。

    (四)打通信息获取渠道,拓展税务稽查数据来源。一是建立部门间数据共享机制。改变以往的被动获取信息传输方式,建议各部门向税务稽查部门提供专用切入端口,以便稽查部门直接获取房产、土地等有关部门的实时数据,为税务稽查提供最新的数据支持。二是打通税务系统内部的信息壁垒。打破传统的征、管、查信息分离体制,建立起稽查部门在税务系统内无障碍征管信息查询机制。同时,以《深化国税、地税征管体制改革方案》为基础,进一步实现国地税征管信息的传递应用。三是逐步实现地区间的数据互换。利用“金税三期”在全国推广开来的契机,充分互换和利用各地区税务部门之间的税务征管数据,为对多地经营的纳税人进行税务稽查,提供更全面的数据资源。

    (五)转变税务工作思路,强化税务稽查工作。转变以往税务稽查工作“以查促收”的旧观念,税务稽查工作重在打击震慑涉税违法行为,不能以收入作为考核税务稽查工作的唯一标准。必须建立起覆盖全部纳税人的随机抽查机制,让任何纳税人不能抱有侥幸心理。为实现税务稽查的全覆盖,税务工作重点逐步向税务稽查倾斜,提高税务稽查在税务工作中的比重,提高稽查人员在税务人员中的比重。逐步尝试打造“服务+稽查”的税务管理新模式,属于纳税人可自行决定的涉税事项放权于纳税人,纳税人由自主进行申报纳税和信息填报,税务征管部门向其提供必要和及时的涉税服务。在此基础上,纳税人必须对自己的纳税申报和信息填报情况付全部责任,如果纳税申报不实被税务稽查查处,将受到严格的处理处罚。通过对提供不实申报的纳税人进行处理处罚,让纳税人明白不实申报的违法成本远远高于其违法收益,从而逐渐形成自觉如实申报纳税的意识。这既能维护税法的严肃性和权威性,也有利于降低税务行政管理成本,同时在社会中逐步形成一种自觉纳税的良好风气。

    (六)坚持实施正向激励,建立稽查问责机制。一是系统梳理稽查岗位职责。建立完备的岗位责任体系,实施定岗定责,破解干与不干、干多干少、干好干坏一个样的管理顽症,激发干部队伍活力。二是强化绩效考核。加强稽查工作考核,强化考核结果运用,实现工作成绩与干部选拔任用、评先选优、考察学习、公务员年度考核等方面相挂钩。三是强化责任追究。对工作责任落实中发现不作为的单位和个人进行约谈,对失职渎职者进行问责,加强日常性和常态化监督管理,促进稽查工作质量和效率的提升。

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