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浅析完善大企业税收集中管理模式

2017-09-22 08:48:00 | 来源:江西省南昌市地税局纳税服务局 | 作者:马云南

  大企业在国民经济中占有主导地位,也是国家税收收入的主要来源之一,一般具有跨地区、多层级、组织结构复杂、经营形式多样等特点。随着经济的不断发展,大型企业集团越来越多。然而,现行一户式、一站式区域分割的税务征管模式难以适应对大型企业集团税务管理的要求,并带来了一系列突出问题。因此,需从完善大企业集中管理模式入手,着力解决当前大企业税收管理面临的困境,从而实现大企业税收的高效管理。

  一、现行大企业税收征管模式的主要问题

  目前,省级以下税务机关对大型企业集团实行的是分散属地征管模式,仍停留于低层次、分散型的管理层面。大企业集团总部和下属成员企业分散在不同区域甚至境外,分属不同的主管税务机关管理,既有国税又有地税,国地税又因地域不同而分成若干个分局或所,基层各征管机构各负其责、条块分割,这种管理模式不仅使大企业产生税务风险,也导致基层税务管理的风险不断积聚、扩大。

  (一)条块分割的税收征管体系,形成“铁路警察各管一段”局面

  目前大企业与下属成员企业之间实行的是金字塔形跨区域经营的管理方式,而税务机关对大企业及其下属成员企业实行属地征管,征管权力极为分散。各主管税务机关之间缺乏紧密的横向联系,难以互相配合、协同作战,形成“铁路警察各管一段”的局面,容易造成漏征漏管,产生税务风险。一些大型企业,其不动产的账务设在集团公司,下属各企业虽是独立法人,却没有不动产账,而集团财务往往只就集团本部使用的房产、土地进行纳税登记,集团下属企业由于没有不动产登记证,也无法在所在地税务机关进行房、土“两税”信息登记,从而造成几个税务机关对集团及其下属企业的“两税”漏管现象。此外,在大型企业的关联交易中,交易双方作为内部往来进行账务处理,或远远低于(或高于)市场价进行交易,有人为转移或调剂利润的嫌疑,造成至少一方少缴或漏缴税款问题。如南昌某大型工业企业,在异地高新开发区设立了独立核算的销售公司,该企业为了达到少缴税的目的,将产品出厂价格压低,而销售公司销售产品却获得高额利润,违规享受了高新企业的低税率政策。

  (二)各司其职的属地征管格局,使各征收机构对大企业的信息掌控处于“盲人摸象”状态

  对基层而言,由于征管信息系统仅限于本级管辖企业,难以查找大企业所属异地成员企业和关联企业间的完整信息,且不同主管税务机关之间沟通不畅,涉税信息分散,共享率较低,难以全面真实地反映大企业投资经营状况和获利能力,使一方主管税务机关掌握的企业信息资源极为有限,如同“盲人摸象”只见其一、难观全貌,无法对大企业及成员企业、关联企业进行有效管控,直接影响到纳税数据的准确分析和综合运用。近几年,税务部门在全国性的税务稽查中发现,江西某一大型企业集团在股权转让过程中,对所属异地各子公司的财产处理存在隐瞒所得等涉税问题。正是由于多个税务机关各司其职造成信息断裂,使得税务管理陷入被动。

  (三)各负其责的多头管理,使税收政策出现“执行梗阻”现象

  条块分割的征管模式,使同一税收政策往往因税务机关的多头管理,在执行口径上产生偏差。在企业集团所属成员企业中,相同类型的企业或不同企业的相同业务,由于主管税务机关、管理人员等不同,对税法的解释和执行不完全一致,对同一涉税行为的判断和裁定往往因执法者的自身业务素质而理解不同,出现“执行梗阻”现象,导致税收政策不能有效执行甚至完全走样,使税收的“跑、冒、滴、漏”在一些地区较为普遍,降低了社会对税务部门的信任度,损害了税务部门的形象。在开展企业诉求调研时不难发现,多头管理使企业苦不堪言。2014年4月,南昌市地税局举办大企业税收恳谈会,与会的中电投集团、江铃集团、中航洪都集团、赣粤高速等多个大企业集团纷纷提出,其下属单位因为地域分布不同,分属多个税务机关管理,经常出现税法执行不一致现象,使集团内部难以进行统一的财务管理,希望在市区内的集团及所属各子公司在税务方面实行集团化征管,避免多头管理而出现的各类问题,帮助企业减轻人力、物力上的办税负担。

  二、完善大企业税收集中管理新模式的对策建议

  (一)设立层级管理机构,实行大企业集中管理、属地入库的原则

  按大型企业特点,依据实收资本、销售收入、税款规模等指标,制定大企业分类标准,确定大企业户管范围,建立不同层次具有专业化管理能力的大企业税收征管机构,实行不同程度的集中管理模式。

  1.设三级集中管理机构。从中央到地方设置三个层级的大企业管理机构。一是对垄断经营、垂直管理的行业和具有跨区域经营的大型集团由国家税务总局大企业税收管理司进行顶层设计和规划,实行对纳税风险的集中监控和统一推送。二是由省级国地税局设立大企业管理处,对总局列明的大企业进行统筹、沟通和管理监控,同时顶层设计在本省区域内的大企业管理规划,并向地市级和县(区)级税务局推送任务。三是地市级征收管理机构,设立大企业管理局,统一管理由总局、省局列明的大企业和由地市级税务局列明的在本区域内的大企业,并对总局、省级税务局大企业机构推送的任务进行应对,分序进行案头评估、实地考查、税务审计等事项。

  在这三级管理机构中,在地市级征管机构设立大企业管理局尤为重要。目前的问题是,在总局、省级税务层级上已实现了顶层设计,并确定了千户集团为重点监控对象,但地市级税务部门对总局确立的千户集团仍处于分散管理的状态中,应对上级推送的风险任务时步调难以统一。县(区)级税务部门存在完成任务的压力,往往对上级推送的风险采取敷衍塞责、马虎应付,使对大企业的风险排查流于形式。因此,设立专司总局、省局列明的大企业管理与风险排查工作的地市级大企业管理局就势在必行。

  2.实行“集中管理、属地入库”原则。对总局、省局确立的定点联企业的风险管理,实行由总局、省局的大企业管理机构统一推送至地市级大企业管理部门进行应对、排查的方法。审计查补税款由地市级大企业征管机构按预算级次就地入库,确保大企业分支机构所在地的财政收入不受影响。

  (二)全面推行税源分类管理,不断提高大企业专业化管理水平

  1.实行行业管理,提升纳税服务质量和风险应对能力。在税源管理上突破现有按属地、划片管户的单一方式,按照先行业、再集团、后属地的顺序,对税源实行差别化管理,以终结“铁路警察各管一段”的管理局面和“盲人摸象”式的税务检查形式。一是对重点企业划分若干行业。南昌市地税局直属一局针对本局管户的特点,划分了烟草、金融保险、电力、石化、百货、宾馆、餐饮、工业制造等16个大行业和312个小行业,税源分类管理卓有成效。二是实行分行业的税源管理和风险应对。在决定对某一行业进行风险调查时,按以下步骤进行:第一步,接受上级的风险推送,或让各税务管理机构对该行业日常征管中发现的一些涉税事项进行归集整理,并提出风险排查方案;第二步,由纳税评估机构对这一行业的重点户和重点疑难户的征管资料,包括企业的纳税申报资料、财务资料等进行集体审阅、分析,从中发现涉税风险重点;第三步,由风险排查人员(要参与评估的人员)下户进行调查、审计,并将审计结果进行归纳汇总,从中发现这些企业涉税风险的共性问题和个性问题,并形成对该行业的涉税风险评估报告提交上级部门;第四步,由上级部门下发通知,就此行业中存在的共性涉税风险,要求各企业限期整改并补税,对个性涉税风险进行提醒并要求各企业进行自查补报;第五步,按一定的自查户面进行随机抽查。

  在2015年对金融业进行的纳税评估中,南昌市地税局直属一局纠正共性涉税风险9个,查补税款2.4亿元,纠正个性风险1个,查补税款0.56亿元,企业自查补报3.1亿元。同时,在这次对银行业纳税风险排查中,还发现个人委贷涉税风险点和多个企业在银行理财中作为中长期投资进行账务处理的涉税问题,全市在2016年度对自然人委托贷款和非金融企业理财收入专项涉税检查中,向兄弟单位推送风险企业15户,全市共计查补税款达3.7亿元。由此可见,行业管理不仅可以通过对同行业的比对分析及时发现并纠正行业内各企业存在的涉税风险,提高税务部门的风险排查能力,还能大大节省税务部门的人力、物力投入。

  2.实行精细化管理,提高风险排查的精准度。按照分类管理的要求,在实行总局、省局、地市局三级管理的基础上,对征、管、评、查四环节中的具体岗位进行职责细化,提高精细化管理水平。一是征收环节,设受理岗、征收岗、前台审核岗等岗位;二是管理环节,设税源管理岗,主要职责是按行业进行纳税辅导、税源宣传、户籍管理、减免税管理等日常涉税事项,并对个别不诚信企业进行案头评估并推送至下一环节;三是评估环节,在评估检查分局(所)内部设置纳税评估岗,对上级和管理环节推送的风险进行评估,同时主要负责以行业为重点进行案头评估;四是风险应对环节,设检查岗,负责下户调查、或下户审计,在这一环节中,应及时抽调管理岗、评估岗的相关人员共同参与完成审计或检查任务。在征管评查四个环节中,既要各司其职,也要相互配合。如果税务管理不参与评估,评估就只能是“纸上谈兵”,无法写出高质量的评估报告;评估者不参与检查,就无法证实评估内容的真实可靠,也无法提高评估者的业务水平;检查者如果只对评估内容进行检查,也无法发现企业深层次的问题。在地市级大企业税务管理机构,应成立由征管评查四环节主要负责人组成的风险管理委员会,统一指挥、协调风险排查工作,确保风险排查取得实实在在的效果。

  (三)依托“互联网+”,构建税源数据共享机制

  利用“互联网+”所倡导的大数据、云计算等技术手段和方式,解决困扰税务部门多年的各自为政、信息不畅等问题。研究开发大企业税源监控管理平台,依托“互联网+”,整合“金三”系统数据和第三方涉税信息,以税源风险管理为导向,以信息数据的采集、整理、共享、分析和利用为主线,实现对大企业的数据整合、指标管理、风险排序等功能。南昌市地税局直属一局与上海大学联合开发的“江西省南昌市地税局大企业税源监控平台”(已获评“江西省科学技术成果”)就很好地解决了大企业涉税信息共享问题,如果全省、全国的大企业税收管理部门加以应用,就可以很好地实现重点税源管理规范化、标准化、信息化,打破因条块分割的行政管理制度所带来的信息孤岛问题。

  (四)着力构建大企业专业化管理队伍,整合征管力量集中攻坚

  整合人力资源,加强人员培训,以重点对重点、团队对团队的方式来应对大企业管理风险。

  1.推行专业化团队管理。构建具有高素质、高技能的专业化队伍,这里的高技能,是指税务管理人员的财税专业化知识和利用这些知识发现问题、解决问题的技术能力。对某一大企业的风险排查,由总局或省局在各基层大企业管理局内抽调人员,进行统一应对,异地交叉审计,从而达到交流信息、相互借鉴、取长补短的效果,改变过去税务机关各自为战,分散、割裂、无序的管理局面。

  2.培养和引进高素质人才。大企业专业化管理需要在人员配备上以专家型为主,工作方式上以团队式为主,团队的知识结构上以跨学科、跨行业的复合型为主。因此,对大企业管理人员配备上,应适当增加人员编制,同步建立起人才库人员循环交换机制,不断通过调配、培养、引进等方式,向大企业局输送高素质、复合型专业人才,不断充实队伍,提升团队实力。同时,坚持岗位培训的专业化,针对不同岗位在征管评查四环节中制定不同的培训计划,做到因岗施教,因人施教。

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