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燃煤发电环保税收政策效应分析

2015-12-18 16:58:00 | 来源:青岛市四方国家税务局 | 作者:杨朝亮

    改革开放初期,我国在经济起飞过程中过度开发和盲目发展造成环境破坏和大气污染,大量二氧化硫、氮氧化物的排放是造成大气污染及酸雨不断加剧的主要原因,大气污染严重影响着人民的身体健康,酸雨对农作物和建筑物造成的损失数以亿计。近十几年来,随着社会的进步,科学发展观、可持续发展的提出,国家治理环境污染力度逐渐加大,税收作为调控经济运行的重要手段,我国已经出台了一系列针对燃煤发电行业环保减排税收优惠政策,为科学测算政策实施效果,通过对本市燃煤发电行业调研,开展了此次税收优惠政策效应分析。

    一、政策背景

    中国煤炭资源丰富,是世界上最大的煤炭生产国和消费国,已探明的煤炭保有储量为1万亿吨以上,2012年燃煤发电量占全国发电量的78.6%.近几年随着光伏发电、核电、风电、水电等清洁能源快速发展,2014年燃煤发电量占比降为67.3%,但依然占据着我国发电的主导力量。燃煤发电在推动经济快速发展的同时,也加剧了对环境的污染。燃煤发电二氧化硫排放量约占全国二氧化硫排放量的50%,另外,燃煤发电中的粉尘和废渣还可能造成我国水污染、固体废弃物污染等。

    煤炭在一次性能源中占据的高比例和燃煤发电的高污染,治理环境破坏和大气污染主要应从燃煤发电入手。为此,国家专门出台了《中华人民共和国大气污染防治法》《火电厂大气污染物排放标准》《现有燃煤电厂二氧化硫治理“十一五”规划》等法律法规,主要污染物排放量得到有效控制。

    二、税收优惠政策

    税收是调控经济运行的重要手段,通过增税与减免税等手段来影响社会成员的经济利益,引导经济行为,对资源配置和社会经济发展产生影响,从而达到调控宏观经济运行的目的。当前我国已出台了支持节能减排技术研发与转让,鼓励企业使用节能减排专用设备,倡导绿色消费和适度消费,抑制高耗能、高排放及产能过剩行业过快增长等一系列税收优惠政策。其中,针对燃煤发电行业节能减排的税收优惠政策主要有以下几项:

    (一)所得税主要优惠政策

    1.三免三减半。《企业所得税法》第27条和《企业所得税法实施细则》88条规定:企业从事规定的符合条件的公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等项目的所得,自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税。《财政部 国家税务总局 国家发展改革委关于公布环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录(试行)的通知》(财税〔2009〕166号),该目录对环境保护、节能节水所包括的具体项目内容和条件进行了明确规定。其中第9项为燃煤电厂烟气脱硫技术改造项目。

    2.税额抵免。《企业所得税法》第34条和《企业所得税法实施细则》100条规定:企业购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的,该专用设备的投资额的10%可以从企业当年应纳税额中抵免;当年应纳税额不足抵免的,可以在以后5个纳税年度结转抵免。《环境保护专用设备企业所得税优惠目录(2008年版)》(财税〔2008〕115号)第二大类中的大气污染防治设备包含燃煤发电机组脱硫设备抵免。

    3.减计收入。《企业所得税法》第33条和《企业所得税法实施细则》99条规定:企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资源作为主要原材料,生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收入,减按90%计入收入总额。《资源综合利用企业所得税优惠目录(2008年版)》(财税〔2008〕117号)对废水(液)、废气、废渣再生资源综合利用生产的产品及技术标准进行了细化。其中第二大类中2、6、9等项目与燃煤发电有关联。如第2项规定以含有脱硫石膏和粉煤灰为主要原材料生产的砖、砌块、墙板类产品、石膏类制品以及商品粉煤灰。

    4.15%低税率。《企业所得税法》第33条和《企业所得税法实施细则》99条规定:国家需要重点扶持的高新技术企业,减按15%的税率征收企业所得税。

    (二)增值税主要优惠政策

    即征即退。《财政部 国家税务总局关于印发<资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录>的通知》(财税〔2015〕78号),关于纳税人销售自产的资源综合利用产品和提供资源综合利用劳务,可享受增值税即征即退政策。其中包含对生产过程中产生的废渣、废水(液)、废气、余热余压等进行回收和合理利用,如利用燃煤发电厂及各类工业企业生产过程中产生的烟气生产的高硫天然气石膏、硫酸、硫酸铵、硫磺。

    三、政策评价

    税收优惠政策产生了积极的经济效应和社会效应,从宏观角度看税收优惠有利于国家经济的发展和社会政策的贯彻实施,鼓励某些行业实现特定的经济目标,促进产业结构调整和区域经济的协调发展;在微观上表现为降低企业的经营成本,提高经济效益,从而影响企业投资决策,促进新型工业发展。

    (一)缓解了企业环保投入的资金压力

    税收优惠助推燃煤发电行业环保发展较为直接、有效,可以缓解环保企业长期以来的投资回报不足问题,同时减轻政府对环保经济的支出压力。

    作为典型的政策驱动型产业,燃煤发电企业在进行脱硫设施改造和建设过程中,资金投入大,回笼时间长。以华电青岛发电有限公司为例,2013年6月该公司在原来机组脱硫的基础上再次对(1-4号机组4×300MW)进行海水脱硫增容改造项目,2014年8月完工,合同总投入19948.91万元,脱硫效率在原来98%的基础上提高到99.5%以上。企业在2006年第一次脱硫改造后执行了脱硫电价,即在当时上网电价基础上每千瓦时加价1.5分钱,但这次扩容改造后上网电价不变,老的脱硫电价不能满足企业改造及运行环保设施成本。该企业2012年开始享受税收优惠政策,将购置的环境保护专用设备金额的10%抵免企业所得税税额670万元,在一定程度上缓解了企业的资金压力,促进了企业对环保设备再更新的积极性。

    (二)促进了环保减排等技术进步,带动了产业化发展

    随着国家对火电厂大气污染物排放标准越来越严格, 我国燃煤发电行业先后进行脱硫、脱销、除尘等项目改建新建以达到国家规定的排放标准,从而促进了我国脱硫、脱销、除尘等技术进步,带动了相关产业化发展。

    国家环保总局于1991年首次发布《火电厂大气污染物排放标准》,先后于1996年、2003年和2011年进行了三次修订,规定的排放标准越来越严,尤其2011年修订的排放标准被称为有史以来最严的火电厂排放标准,与欧盟、日本、加拿大、澳大利亚等发达经济体现行标准不相上下,将大大降低我国火电厂烟尘、二氧化硫以及氮氧化物等污染物排放量。实施新标准在大幅削减污染物排放的同时,带动了相关的环保技术和产业市场的发展,为环保技术和设备制造行业带来约2600亿元的市场规模,为从事环保及新能源技术研发、工程设计与建设的企业带来了前所未有的发展机遇和挑战。

    表1:《火电厂大气污染物排放标准》燃煤锅炉二氧化硫

         允许排放浓度                       单位:mg/m3 

    青岛华拓科技有限公司是一家专门从事烟气脱硫、脱硝、湿式除尘等研发、工程设计与建设的公司,2004年注册成立。该公司的烟气脱硫、脱销等技术从最初依赖国外脱硫技术到实现自主创新,先后取得了28项专利技术,脱硫建设成本也从最初的平均500元/千瓦下降到平均200元/千瓦。随着节能减排技术的不断提高,企业的经营范围不断扩大,先后为全国几十家发电企业进行脱硫、脱硝、除尘等项目改造和建设,主营业务收入从2005年的4019万元增加到2014年的103648万元,10年间销售收入增加了近24倍;缴纳税款从2005年的0万元增加到2014年的1892万元。2012年以后,也就是国家实施最严苛的排放标准以来公司得到迅猛发展。在对国家税收做出贡献的同时,企业也享受了从事符合条件的环境保护、节能节水项目三免三减半和高新技术企业15%的低税率的税收优惠政策。企业将减免税额用于技术改造,技术不断创新,促进了环保产业化再发展。

    (三)进一步推动了烟气脱硫副产品综合利用

    税收优惠政策提高了利用烟气脱硫副产品为原料的生产企业的积极性,也使燃煤发电废弃物变废为宝。

    近年来我国建材、电力、科研等相关部门针对粉煤灰、灰渣和脱硫石膏等脱硫副产物综合利用提出了各种利用途径的指导性意见,使废弃物得到了利用价值。但利用废弃物生产的产品投入高,收益非常低,企业生产积极性不高。如我局一家专业生产销售加气混凝土砌块和蒸压粉煤灰标砖的新型建材资源综合利用企业,生产原料主要是燃煤发电废弃物粉煤灰、灰渣、电石泥和脱硫石膏等。该公司在2014年5月成立, 2015年6月符合享受资源综合利用税收优惠条件,企业在没有享受税收优惠政策以前,营业收入与营业成本严重倒挂。2014年营业收入为478万元,营业成本为723万元,亏损严重,经营举步维艰。在2015年6月享受增值税税收优惠政策后,原料的采购成本降低,生产成本下降,承重砖(小砖)生产成本每块下降0.01元/块,加气块(大砖)生产成本每立方下降3.503元。

    增值税免税政策使企业的利润空间明显加大,增强了企业的发展信心。公司销售收入从免税前的月平均86万元,扩大到免税后的月平均260万元,增加了2倍多。

    资源综合利用企业的发展也为上游企业发电厂带来了意想不到的经济效益,华电青岛发电有限公司2012年以来每年固态废弃物的销售收入平均达到1500万元左右,固态废弃物真正实现变废为宝。

    (四)青岛市空气质量明显好转

    我市共有两大燃煤发电企业,分别为大唐发电和华电青岛发电,从2012年起逐步进行脱硫设备增容改造和脱销设备建设工作,2014年8月全部完工。随着各个机组改造工程的逐步完成,大气排放污染物大幅减少使得青岛市的空气质量明显好转。2014年根据山东省环保厅发布的17城市大气环境质量排名,青岛市PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮的年均浓度均远低于全省平均数值,“蓝天白云,繁星闪烁”(能见度日均值≥10公里、日累计时间超过16小时)的天数居全省前列。2014年青岛市区环境空气质量优良天数为262天,优良率为71.8%,其中重度污染由2013年的23天降至9天。二氧化硫降低31.5%,改善幅度创历年最好水平;市区PM2.5降10.6%,颗粒物污染加重的趋势得到初步遏制。

    四、存在的问题

    虽然税收优惠政策在燃煤发电企业在环境保护中起到了积极的促进作用,但在进行税收政策调研的过程中发现还存在着以下的问题,需要进一步研究解决。

    (一)税收优惠政策相对滞后

    税收优惠政策相对滞后,没有专门针对脱硝和除尘项目的税收优惠。随着全国燃煤发电行业脱硫改造和建设的基本完成,近几年燃煤发电行业新的环保任务为脱硝和除尘项目的改造和建设,地位十分突出。脱销和除尘建设需要投入了大量的资金,压力很大,但相应的税收优惠政策却没有跟进,在一定程度上影响了企业的投资积极性。“希望像脱硫一样,国家也能给予燃煤发电厂脱硝和除尘专用设备投资抵免企业所得税的扶持。脱硫、脱硝和除尘都是国家发文要求发电企业必须改造的项目,无论在项目施工目的、经济效益、社会效益等方面都非常相似,所以也应该享有相似的政策优惠。”这是某发电企业财务人员的心声。该企业有4台30万千瓦发电机组,2012年3月进行脱销工程建设,2014年5月份全部完工,总投入1.3亿元,每台机组的设备投资约为1650万元,设备共投资6600万元。该企业从脱销项目开始建设到结束,没有任何税收政策的支持。

    (二)增值税和所得税优惠目录不一致

    资源综合利用政策既有所得税减计收入的税收优惠,又有增值税即征即退的税收优惠。现行《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》是在对原有税收优惠进行整合和优化的基础上形成的,从2015年7月1日开始实施,但资源综合利用企业所得税优惠仍沿用2008年颁布的《资源综合利用企业所得税优惠目录》,两者差异性较大,为税务机关在减免税资格认定、核实、备案等管理中带来困惑。

    表2以与燃煤发电废弃物相关的资源综合利用项目为例说明两个税种在认定范围及认定标准不一致。

    表2:两个税种资源综合利用项目的区别

 

    (三)新经济模式下税收减免税政策享受主体不清

    2012年以来随着国家对节能排放指标的强制推进,燃煤发电企业在应对脱硫、脱硝、除尘等环保项目改建过程中面临巨大的资金压力,国家环保局测算,根据新排放标准,到2015年时,全国需要进行去除氮氧化物改造的现有机组和新增的机组容量约为8.17亿千瓦,估计需投资1950亿元,年运行费用约612亿元;除尘和脱硫设施的改造和新建投资费用约需650亿元。为了缓解资金的不足,越来越多的发电企业采取新的经济模式进行运营,其中运用BOT模式进行项目的改造和建设就是近几年使用较广泛的模式。

    BOT(BUILD——OPERATE——TRANSFER)模式为建设、经营、移交,当政府给予某些公司新项目建设特权时,私营机构愿意自行融资建设某项基础设施,并在一定时期经营该设施,经营期结束后将其移交给政府或其他公共机构。BOT的主要功能是融资,使项目资金风险分散或转移,通过未来若干年的收费,取得长期稳定的收入以归还借款并获得利润。

    某发电企业与青岛华拓科技有限公司在2012年签订BOT模式下进行脱销项目建设,总投资2.97亿元。由青岛华拓科技有限公司投资建设并经营,经营期限15年,在这期间发电企业将脱销补贴电价(每千瓦0.8分钱至1分钱)每月返给华拓科技作为融资补偿,每年大约偿还1900万元,华拓科技预计12年收回建设和运维成本,15年后再将脱硝设备和技术管理全部移交给发电企业。

    通常状况下的BOT模式应为政府主导下的城市建设项目,一方为政府,另一方为经营企业,上述案例中双方均为经营企业,那么税收优惠政策的享受主体是发电厂还是建设单位,税务机关和纳税人之间,甚至是税务干部之间也有不同的理解,这一种新的经营模式为税收征管带来了新的课题。

    五、相关建议

    (一)税收优惠政策的制定应该与环保新标准相适应。通过调研发现燃煤发电行业环保减排税收优惠政策相对滞后,与国家节能减排新标准不匹配,增加了企业的资金压力和环保减排投入的积极性。税收优惠政策在保持相对稳定的同时,还应密切关注国家环保减排的新发展、新方向,当下应尽快出台脱销和除尘相关税收优惠政策。在制定政策时还应考虑环保设备后期运营成本和更新成本,在计算企业所得税时可比照10%税额抵免政策对更新的设备进行税额抵免。真正发挥税收影响产业发展的杠杆作用,与建设美丽中国携手并进。

    (二)两个税种的优惠目录应一致

    《资源综合利用企业所得税优惠目录》是2008年出台的,已不适用当前综合利用产品的新工艺和新要求,应修订完善,使其与《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》相一致,缩小增值税、所得税在优惠范围以及项目技术认定标准方面的差异,既方便税收征管,节约税收成本;又降低纳税人享受税收优惠的生产成本和财务成本。

    (三)明确新经济模式下减免税享受主体

    随着经济的不断发展,像BOT模式等新的经济模式不断涌现,给税收征管带来了新的难题。面对新情况、新问题,税务干部应深入企业进行调查研究,加强对税收政策执行情况的调研分析。建议国家税务总局制定并下发相关文件,明确BOT等新经济模式应如何进行税收征管,使基层税务机关在日常征管工作中有法可依,防止税企双方产生政策争议,同时努力建立健全税收促进环保和节能减排的长效机制,充分发挥税收的调控作用。

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