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预防和规避税收执法风险的探析

2016-05-03 14:17:00 | 来源:中国税务网-广西南丹县国家税务局 | 作者:胡儒辉

  [摘要]:随着市场经济和深化改革的发展,《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的实施,依法治国和依法治税的纵深推进,纳税人法制和维权意识的不断提高;对税务干部的执法也要求越来越规范,它要求日常征管和执法必须符合税收法律的程序规定,经得起法律的检验和推敲,不能出现纰漏,若出现偏差和失误,将面临被投诉和追责的风险。笔者结合南丹国税局日常征管的实际,从容易产生的风险中加以探析,分析成因,寻找应对风险的措施和对策,旨在减少失误,规避风险,杜绝纰漏,把征管工作做得更好。

   [关键词]:税收; 执法;风险;

  税收执法风险是指税务干部在税收行政执法过程中,因为疏忽大意或出现纰漏、偏差、不作为和乱作为,使税收管理职能失效,以至对执法人员本身造成损害和对税务机关造成的不利后果或负面影响。随着市场经济的不断发展,深化改革和依法治国的纵深推进,纳税人的依法维权意识不断增强,因税收执法出现失误而引发的纠纷或争议也日渐增多;有些税务干部因为执法上的出现偏差,已被纳税人送上了被告席,给自身和税务机关带来了潜在风险;税收执法风险已经成为税务部门必须要重视关注和解决好的问题。下面笔者结合南丹国税局的征管实际,在日常执法中常遇到的棘手问题,就如何防范和规避税收执法风险做一些理性探析。

  一、南丹国税局执法人员分布和对应管户的基本情况

  目前,南丹国税局现有干部职工71人,其中:从事企业管理工作的人员13人,占全局人数的18.30%,从事个体税收管理的人员有12人,占全局人数的16.90%;从事政策法规和税务稽查的人员10人,占全局人数的14.08%;从事纳税服务的人员8人,占全局人数的11.26%;从事行政管理和后勤服务人员18人,占全局人数的25.35%。全局管辖企业和个体工商户2400多户(其中: 企业250多户,个体工商户2150多户),企业税收管理员人均管户17户,个体税收管理员人均管户165户。

  从表面上看,每一年度上级局和县委、政府下达给南丹国税局的税收任务都在4亿元以上,全局国税干部的人均管户约30户、人均税收任务约500万元。近几年来,南丹国税局每年都能完成或超额完成收入任务;税收执法上也没有出现什么大的失误和风险,被纳税人死纠不放,推上被告。但随着税收执法责任制的细化,权力清单的下放,执法权的公开透明和行政管理权的分解,每一年度的执法检查都相应查出了一些执法不到位或潜在的风险问题。如:税务行政审批或减免税审批程序不合法;稽查办案查证资料不完整、证据不充分;个体户“双定营业额”与实际真实营业额有偏差;普通发票和增值税专用发票领用填写违规、代开发票不规范;税务干部执法态度粗暴、纳税人不满意……这些问题若不加以重视和处理好,他会给国税部门和税务干部埋藏潜隐患,也违背了依法治税、规范执法的初衷,与精准贯彻落实国家税收政策相违背。

  二、日常征管中产生执法风险的成因分析

  (一)税收执法人员的素质不高、意识不强产生风险。一是税收执法人员业务水平不高,素质较差,执法水平不能适应当前税收工作要求,对相关法律法规、财务会计制度、税收政策不熟悉、不精通、导致出现执法上的偏差。二是少数税务干部在执法中风险意识淡薄,在一定程度上还存在着“征收管理就是我来管你”的“散漫权治”思想,对税收执法风险的关注和判断不足。三是部分执法人员缺乏应有的职业道德,工作责任心不强、积极性不高,工作马虎,不了解管户的真实情况和财务核算状况,对征管对象缺乏必备的政策核准和纳税辅导,存在法治意识淡薄,以权代法,以税谋私现象。

  (二)税收执法程序不规范产生风险。税务人员在税收执法过程中,存在执法程序不规范、核查管理不规范、稽查审理缺证据、查帐征收不真实等问题。如:税务人员对纳税户进行检查时,未按规定出示税务检查证;不按规定程序和要求调查取证;不按规定程序采取税收保全措施和强制执行措施等。

  (三)税收“定期定额”核定不真实产生风险。“定期定额”征收方式是对未建帐纳税户的主要征管模式,由于纳税户经营方式、地点、项目多变,进货渠道隐蔽性强,国税机关难以准确掌握其真实的“销售额”,在核定定额上很难做到与真实发生的营业额没有偏差,业户自已申报的营业额与国税部门测算的营业额往往有很大出入,征纳双方分歧较大,定高了纳税户不服,定少了违背税负公平公正原则,常常引发矛盾纠纷和执法风险。

  (四)发票领用填开管理、审核不严格产生风险。部分企业少开或不开发票;部分个体工商户代开、转借、虚开普通发票。消费者是否索要发票,纳税户开不开票,税收机关都比较难以实施有效的跟踪监督。发票在处罚当事人不按规定开具发票的违法行为中,难以做到违法事实清楚、证据充分、资料齐全,处理处罚适当,这些均有可能引发潜在的执法风险。

  (五)纳税服务达不到纳税人要求产生风险。一是人少事多,有限的人力资源和烦琐的事务性工作制约了纳税服务效能的提高,税收管理员有的一人要管一、两百户业户,工作量大,不可能有很多时间把服务做优,令纳税人满意。二是服务理念不适应新形势要求,部分税务干部存在有“官本位”意识,认为征收管理就是“我来管你””,这种权力意识违背服务大局、服务基层、服务税户的要求,把执法与服务对立,一遭投诉就带来风险。

  (六)逐年递增的指令性计划收入任务给依法治税带来风险。多年来,税收收入计划任务都是由上级税务机关和当地政府在年初就预算下达,而实际税源与下达任务又存在有较大差距。在这种管理体制下,硬性的任务指标弱化了刚性的税收执法,税务部门为了完成上级局和地方政府年初下达的税收任务,难免会有收过头税、寅吃卯粮、竭泽而渔的情况发生,既违背了组织收入原则,也带来潜在风险。

  (七)岗责设置不科学产生风险。一是税收执法权过于集中,特别是个体工商户的管理,常常是一人管一片区、一人管几百户,出现专管员“一人说了算”的现象,既不利于监督制约,又不利于廉政建设,潜在有“以权代法”、缺乏监督的风险;二是有些税务干部承担的执法工作越多,出错的概率就越高,风险就越大,责任追究的可能性也就越大,出现“多做多追究,少做少追究,不做不追究”的状况,不利于激发税务干部履职担责,认真负责,做好工作。

  (八)管理制度的弱化,导致责任落实不到位产生风险。一是基础管理工作不到位。比如:在执行征管工作流程中,未严格按规程操作、税务登记不准确、纳税人认定错误、“双定户”定税程序不规范、政务公开不及时、税收政策宣传不到位、税率执行不准确、日常纳税辅导不细致等行为。二是税收具体行政行为程序不合法,在日常的具体行政行为中,只重实体而轻程序。如:开展日常税务检查工作时,该出示税务检查证未出示;收集的证据资料纳税人未签名或未盖章;应当告知纳税人的事项未告知;违反法定程序采取税收保全或者税收强制执行措施;在税务文书中制作不严谨、不规范,引用法律、法规不准确、条文有误等,均带来风险。

  三、预防和规避税收执法风险的应对措施

  (一)增强税务干部风险防范意识。一是着力开展税务干部法制教育,提升他们的综合素质,熟悉掌握税收政策法规和法律法规,牢固树立依法治税的理念,增强依法行政的能力,杜绝税收执法行为的随意性、盲目性,减少涉税执法风险的概率。二是加强税务干部的职业道德教育,恪守“为国聚财、为民收税”的宗旨,制止和杜绝“吃、拿、卡、要、报、占、借”等以权谋私等各种不正之风,对徇私枉法的国税干部,一定要严肃处理,绝不姑息。

  (二)提高风险防范的控制能力。一是职责分离,有针对性地调整职责权限和权力运行体系,做到事有专管之人,人有明确之责,责有范围之限,避免执法权的过度集中和监控盲点的出现。二是对内加强定税与征收、管理与稽查,监察与监督之间的权力制衡和业务牵制,建立健全风险防范的内控机制;对外加强与公、检、法、司、工商、地税、银行、电力、国土、经贸、发改、环保等部门的协作配合,提高数据信息综合运用和税收监控的能力,防范执法风险。三是注重征管质量考核,推行绩效考核管理体系,充分发挥逻辑推理、数据比对的作用,建立起以税收执法责任制为核心的监督考核管理机制,提高风险的预警防控能力。四是加大对自由裁量权的监控,完善程序,规范裁量要件;细化权限,实行分级裁定;加强引导,建立风险预警机制;强化责任,加大对违法违纪追究的力度;纠正对干得越多、错得越多、责任追究越多的不正常现象,让不干事、不作为者也受到责任追究。

  (三)加强对执法过程的跟踪和外部监督。一是公开向纳税人和社会公众公布税收执法违法监督举措电话,使税务干部的执法置身在社会公众和纳税户的监督之下,不敢不作为和乱作为。二是自觉接受地方党委、人大、政府、政协和社会各界的监督,坚持文明办税“八公开”,努力营造公平、公正、透明、和谐的税收执法环境。

  (四)营造良好的税收执法秩序。一是坚持“依法治税、应收尽收”的组织收入原则,加强对辖区潜在税收的分析监控,在依法治国、依法治税的框架内建立绿色税收环境,防范税收执法风险。二是采取多种形式开展税收知识普及和纳税辅导工作,不断提高社会公众对税收工作的认知度和纳税人的税收遵从度,为税务干部规范执法营造一个良好的社会环境。

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