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从审慎合理角度分析行政许可 工作中的审查问题
——以增值税专用发票最高开票限额许可为例

2016-06-12 11:13:00 | 来源:中国税务网-安徽省宿州市国家税务局 | 作者:靳小丰 王庆春 赵凯

  摘要:审慎合理评价模式以审慎合理原则为核心,以审查强度的概念为手段,以行政职责标准为评价标准,以过错责任原则为结果导向,在存在较多自由裁量权且情况复杂的具体行政工作中,试图建立一个相对客观明确的,有较高操作性的,能够得到最大多数行政人员认可的评价模式。

  关键词:审慎合理、审查强度、行政许可、过错责任

  近年来在简政放权建设服务型政府的要求下,税收征管改革进一步深入,税收管理由以前的事前审批为主转变成了事后监管为主,取消了大量的税务行政许可事项,在保留的税务行政许可事项中,也大量简化了许可办理流程和资料报送的要求。在此背景下,现阶段存在的一个突出问题是实际工作中事后监管的机制并未及时补充完善,监管措施尚未能及时得力的跟进,部分纳税人违法并走逃后,缺少切实有效的追究责任和挽回税收损失的手段,近期虚开增值税专用发票现象尤为突出。案发后司法机关追究相关人员及单位的违法责任时,负责税务行政许可的税务人员,其是否需要为此承担责任,需要承担什么样的责任,税务行政许可工作如何更好地开展,此中有许多问题值得探究。

  一、目前行政许可领域的审查模式

  根据行政法基本理论,行政审查主要有两种模式,形式审查和实质审查,以及混合了这两种审查方式的第三种审查模式——折衷审查。形式审查主张,行政机关对于申请人的申请材料,只作书面的、形式上的审查,即只审查申请人提交的申请材料形式上是否符合法定形式,内容上是否齐全、完备。实质审查主张,行政机关对于申请人的申请,不仅要在形式上审查其是否符合法定形式,是否完备齐全,而且还要审核申请材料的真实性和合法性。折衷审查是指行政机关对申请人的申请事项进行审查时,原则上实行形式审查,在特定情形下依法实行实质审查。

  根据我国《行政许可法》第三十四条规定,我国目前在行政许可领域实行的是折衷审查模式。

  二、审慎合理评价模式

  (一)审查强度概念的引入

  在此我们引入了一个概念,即审查强度。简单理解,审查强度就是指行政人员在具体的审查过程中,应该如何审查,从哪些方面着手,并且具体审查到什么程度为止。审查强度包括两个方面,即横向上的审查广度,和纵向上的审查深度。审查广度即审查时的范围指向,是指行政人员在进行行政审查时,具体审查哪些内容,比如申请人的资质证书、申请表内容、销售合同等,是一种横向上的维度。审查深度是指行政人员在进行行政审查时,具体审查到什么地步,是一种纵向上的维度。

  审查强度的具体把握,不仅关系到行政许可工作的安全,也关系到行政许可工作的效率。为了更形象的反映审查强度对行政效率和行政安全的影响,我们做了个简易的坐标图,予以说明:

   

  坐标系的x轴代表审查强度,正方向代表审查强度增大,负方向代表减小。y轴代表了行政效率,正方向代表行政效率逐渐提高,负方向代表行政效率逐渐降低。z代表了行政安全,随着审查强度变化而变化,向x轴的正方向代表安全系数更高,向x的负方向代表安全系数降低。该坐标轴中x是基础变量,y和z是随着x的变化而变化的联动变量,y与z的相交点是综合的价值选择点。

  随着审查强度的变化,价值选择在行政效率和行政安全两大目标价值间是不断变动的,此消彼长。如何把握审查强度,在行政效率和行政安全之间取得一个最优解,找到两者之间的平衡点,是一个很值得探究的问题。

  引入审查强度的概念,是为了对行政人员在行政许可审查中的工作表现提供一个可供评价的标准,在具体运用中,可以进一步的细化成若干等级,比如较弱的审查强度为一级,中等的审查强度为二级,较高的审查强度为三级,对存在较高疑点的审查案件适用最为严厉的审查强度为特级,等等。

  (二)司法系统在行政许可领域的审查要求

  最高人民法院在《关于审理行政许可案件若干问题的规定》(法释〔2009〕20号)第十三条规定:“被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责,因他人行为导致行政许可决定违法的,不承担赔偿责任。”

  根据这一条,可以看出司法机关对于行政机关的要求,一是依照法定程序,这是对行政机关履行职务的程序性要求,二是审慎合理。因此我们有理由得出如下结论:即最高法院间接地规定了行政许可的审查强度,即“审慎合理”。

  (三)对审慎合理的具体分析和行政职责标准

  合理,是行政合理性原则的体现,要求行政机关合理地行使自由裁量权,不得滥用自由裁量权。限于篇幅及行文重心,这里不做详尽的论述。

  审慎,是引用自英美民法理论的一个概念,也称为谨注意义务,《牛津法律大辞典》的解释是:“一种为了避免造成损害而加以合理注意的法定责任。在侵权法中,行为人无需因疏忽而承担责任,除非其造成损害的行为或疏忽违反了应对原告承担的注意义务。”

  英美法系对违反审慎注意义务的评价标准主要有两个,一个是理性人标准,另一个是专家标准。理性人标准是法律意义上的客观标准,是法律根据社会环境、生活水平、最普遍人的受教育水平等因素综合起来考虑后抽象出来的能被人们普遍接受的标准。专家标准比理性人的标准要求更加严格,法律对专家的审慎注意义务一般要釆用更高、更专业的标准。

  然而行政人员工作有其特殊性,一方面,鉴于其本身肩负着行使行政管理权的职能,以及由此而负有的职责,其在作出行为选择时,必然要比一般的理性人更加谨慎小心才行。但是另一方面,由于行政机关职责的多样性和复杂性,不可能要求行政人员对工作中接触到的每一方面都有深入的研究。因此我们认为,对于评价行政人员是否违反了审慎注意的义务时,应该采用一种较理性人标准更严格、较专家标准更宽松的折衷标准,我们暂且称之为行政职责标准。

  行政职责标准是指,行政人员在其工作职权范围内,基于工作岗位的基本要求,为履行职责需要小心谨慎的做出自己的行为,这种行为既符合为完成工作目标所需要,又不违背其职责要求,不会因此给行政机关或其他人造成损害。

  (四)行政人员的归责原则

  行政人员违反了行政职责标准后,必然应当承担其未能尽到审慎义务的责任,对这种责任承担的性质,我们认为应当是过错责任原则。

  “在西方行政法中,过错所指向的是行政法律责任中的基本归责原则——过错归责原则。我国的《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等也确立了对公职人员的过错要进行追偿和承担相应行政或刑事责任的制度。所以,对公职人员进行责任追究应以其存在一定过错为前提条件。” 

  (五)审慎合理评价模式小结

  通过以上的分析,我们可以针对行政许可的审查工作建立这样一个评价模式——“审查强度—审慎合理义务(行政职责标准)—过错责任”,简称为审慎合理评价模式。具体运用过程是:第一步,根据具体案情虚拟一个在行政职责标准下符合审慎合理义务要求的行政人员甲,以甲的审查强度作为评价标准;第二步,根据被评价行政人员乙的具体工作,归纳出乙达到的审查强度;第三步,将乙的审查强度与甲相比较,评价乙是否符合审慎合理义务要求;第四步,根据评价结果,判断乙是否需要承担过错责任。为了更清晰形象,我们做了个流程图予以说明:

   

  该评价模式以审慎合理原则为核心,以审查强度的概念为手段,以行政职责标准为评价标准,以过错责任原则为结果导向,在存在较多自由裁量权且情况复杂的具体行政工作中,试图建立一个相对客观明确的,有较高操作性的,能够得到最大多数行政人员认可的评价模式。

  三、宿州市国税局增值税专用发票最高开票限额许可现状

  通过对2016年1至5月份增值税专用发票最高开票限额许可受理情况分析统计,并与2015年同期数据比对分析,我们发现如下几个问题比较突出:

  (一)增值税专用发票最高开票限额许可受理数量增长明显。

  2016年1至5月份共受理增值税专用发票最高开票限额许可578户次,2015年同期共受理338户次,同比增加240户次,同比增长71.01%。

  (二)十万元以下的申请所占比重较大。

  2016年1至5月份受理增值税专用发票最高开票限额许可中,十万元以下的共515户,占比89.1%;十万元以上的共63户,占比10.9%。可见我市增值税专用发票最高开票限额许可仍以十万元以下为主。

  (三)因涉嫌虚开增值税专用发票被移送公安的企业数增加明显。

  2015年全年因涉嫌虚开增值税专用发票被移送公安机关处理的企业数为6户,其中1至5月份户数为3户。

  2016年1至5月份因涉嫌虚开增值税专用发票被移送公安机关处理的企业数为5户。

  可见2016年1至5月份的户数相比同期有显著增加,同比增长了66.67%。

  

  从以上各项数据可以看出,相对于2015年,2016年企业虚开增值税专用发票的税收风险显著增加,同期税务机关受理增值税专用发票最高开票限额许可数量也有明显增加,虽然不能说两者之间存在着必然的逻辑关系,但近期增值税专用发票最高开票限额许可这一领域所面临的税收风险问题,却是我们不得不提高重视的。

  四、运用审慎合理评价模式分析增值税专用发票最高开票限额许可

  下面我们就以增值税专用发票最高开票限额许可为例,来做一些具体的分析。《安徽省国家税务局关于增值税若干问题的公告》(安徽省国家税务局公告2014年第9号)规定:我省一般纳税人申请增值税专用发票最高开票限额超过十万元的,需要事前进行实地查验,主管税务机关应对下列内容进行实地查验:

  (一)纳税人的经营范围和产品结构(服务项目)及价格;

  (二)纳税人的固定生产经营场所和设备;

  (三)纳税人的销售合同。

  经过核实后,根据纳税人生产经营的实际情况核定、许可其专用发票最高开票限额。

  (一)最高开票限额不超过十万元的许可

  根据《国家税务总局关于简化增值税发票领用和使用程序有关问题的公告》(国家税务总局公告2014年第19号)第二条的规定,“主管税务机关不需事前进行实地查验”。

  此时税务审查人员应当根据审慎合理原则对书面材料进行审查,如果申请材料存在明显瑕疵而未能发现从而导致纳税人违法取得行政许可,那么税务审查人员就应当承担过错责任。但如果有证据证明税务审查人员尽到了审慎合理的义务,则税务审查人员不应承担对该行政许可所导致的违法后果的责任。

  (二)最高开票限额超过十万元的许可

  我们举个例子来简要说明如何把握审查强度。

  甲县A企业是2014年10月注册登记的一般纳税人,其经营范围注明是建筑用钢材的生产批发。2016年3月A企业前去甲县国家税务局办税服务厅以业务需要为理由申请领用最高开票限额为100万元的增值税专用发票10份。甲县国税局派孙三和李四两人前去实地查验,经查验,A企业有固定的生产厂房,厂房里面有正在进行生产的钢材生产流水线,有存有钢材原材料的仓库,并且有在册职工20人。A企业出具了与B企业签订的合同总价1000万、三个月内交付的规格为Q235-Bb的建筑用钢材购销合同。孙三和李四查看了钢材生产设备,并询问企业负责人和工人,得到答复是该企业具有生产该批规格钢材的能力,因此经过综合检查初步同意其增值税专用发票最高开票限额调整的申请。但是实际上该企业所有的生产设备只具有生产规格为Q215-Ab的钢材的能力。

  现在我们运用审慎合理评价模式来分析。假定孙三和李四执行了适当的审查强度,不存在其他违反审慎合理义务的情况。虽然其确实未能发现A企业并不具有生产规格为Q235-Bb的建筑用钢材的能力,但是对于一个并非从事钢材生产行业的人来说,让其能够像专家一样对生产设备的能力有具体详尽的了解,显然是过于苛刻的,对生产设备具体详细的生产能力应该归属于专家标准的事项,超出了行政职责标准的要求。所以我们认为其没有违反行政职责标准,那么根据审慎合理评价模式,其没有过错,不应当承担过错责任。

  五、改进行政许可审查工作的几点建议

  1.建立行政许可工作评价制度。在各级税务部门建立由各相关科室组成的评价委员会,由评价委员会对行政许可工作人员的工作表现作出评价。

  2.完善实地查验制度。深化实地查验工作,进一步细化实地查验的程序、措施、要求等事项,要求做好详细的调查记录工作,尽力做到事事有记录,案件有档可查。

  3.建立业务科室会审制度,落实法律顾问制度。针对一些业务真实性高度存疑等行政许可申请,将审查结果提请由相关业务科室组成的审理委员会共同讨论决定是否准予行政许可。同时将书面查验结果交予本单位的法律顾问,请其提供法律意见。

  4.加强专项培训工作。对从事行政许可审查工作的人员进行专门的有针对性的培训,培训内容以税务评估和法律知识为主。

  5.推进大数据应用。拓宽数据采集范围和渠道,完善信息互联互通机制,整合第三方涉税信息和互联网涉税信息,加强信息搜集工作。

  6.积极构建信用监管机制。积极构建“一处失信,处处受限”的信用监管机制,发现企业法人代表或财务人员等是受惩戒人员时,不准予行政许可,以期有力遏制部分企业虚开发票后走逃到异地继续违法的现象。

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