首页 >>会员专区>>业务研究 >> 正文

全面推开营改增试点后,国税机关面临的挑战及对策思考

2016-07-12 13:34:00 | 来源:中国税务网-湖南省郴州市国税局 | 作者:刘忠诚

  全面推开营改增试点是深化财税体制改革的重头戏和供给侧结构性改革的重要举措,是我国税制改革进程中的标志性事件,具有里程碑意义。重大的改革必然意味着巨大的挑战和压力,尤其是对承担着试点工作重任的国税机关而言,更应及时理清并化解当前困扰国税机关的各种问题和挑战,以便凝心聚力全面推进营改增试点工作。

  一、营改增对国税机关的考验

  营改增衍生出三个较为突出的矛盾, 即加快转变经济发展方式的战略与短期内地方收入下降之间矛盾;减轻纳税人负担与短期内少数纳税人税负有可能不会下降之间矛盾;完善税收制度与短期内税务执法风险积聚之间矛盾。现实中,三个矛盾衍变为五个方面的问题,考验着国税队伍的五种思想意识及能力水平。

  (一)工作强度的加大,考验着国税队伍的责任意识和执行力。营改增后,各级国税机关的工作量和工作强度显著增加。首先,纳税人户数大幅增加引起工作量急剧增加。以郴州市为例,2015年底,郴州试点纳税人仅为4338户,2016年5月就孟增到近2万户,工作量增幅近4倍。其次,工作管理难度增加引起工作压力的增大。工作难度增大有税率设置因素。五档税率(17%、13%、11%、6%、0%) 和多档征收率(3%、3%减按2%、5%、5%减按1.5%)的并行,不仅大大削弱了增值税的“中性”特点,也给征管带来了诸多不便;有软件系统因素,如“金三系统”和专用发票系统等多种征管软件独立运行,集成化程度和智能化程度都还非常低,有的甚至要求设置专门的窗口和人员予以办理,无疑增大了基层人员的工作量。第三、持续的扩容考验着国税队伍的忍耐力。从2012-2015营改增覆盖的范围只包括交通运输服务、邮政服务、电信服务和现代服务(7个子行业)的所谓“3+7”行业,到2016年建筑安装业、房地产业、金融业、生活服务业等业态更为复杂的四大行业全覆盖,仅仅不到4年的时间,营改增推进速度之快、工作要求之高、任务之繁重、业态之复杂,在每年人员增加非常有限、全市国税队伍平均年龄已达46.5岁的情况下,从上到下尤其是基层,长年累月五加二、白加黑的连续加班,且无加班费、纯属作贡献的现实,无不考验着国税队伍的忍耐力、责任意识、奉献精神和执行力。

  (二)管理理念的转变,考验着国税队伍的危机意识和创新力。与传统制造业相比,服务业具有较为鲜明的自身特点。首先,其客户多数是消费终端用户,在信用体系尚不健全、现金交易大量存在的背景下,会出现和商业批零一样的管理痼疾,即缺少发票流和资金流环环相扣的链条支撑,核准纳税人的真实交易很难。其次,缺乏交易的货物实体,纳税人也普遍缺乏抵扣意识,企业的增值税链条难以完全打通,导致国税机关对其货物流的核查往往无从下手。以交通运输行业、建筑业、房地产业和生活服务业为例,由于其应税服务时间和空间跨度大、随意性大,企业普遍存在“散”、“乱”、“虚”的现象,纳税人实际的业务量很难被评估。原来在第二产业探索出的许多有益的管理方法、数据纳税评估、数据核查方法等不能适应服务业管理的需要,现金流、货物流、发票流相互印证的核查思路亟待改进。此外,现有各级国税机关中不同程度的存在重有形轻无形,重货物轻劳务,对于应税劳务急剧增加的现状缺乏心理上和知识上准备。因此,服务业的行业特性需要管理模式的与时俱进,纳税评估手段的创新与发展。如果不能及时转变管理理念、认知和心态,迅速适应政策变化以及由此导致的工作流程变化,必然会大大集聚执法风险。 营改增试点行业诸多虚开发票案例已经为我们敲响了警钟。

  (三)服务理念的提升,考验着国税队伍的服务意识和亲和力。与营业税相比,增值税环环相扣的链条设计使其更严密、更科学、更中性。此外,经过十余年的辛勤建设,依托“金税工程”系统以及构筑其上的功能强大的电子底账系统和税收分析监控系统,国税机关的信息管税能力已经提升到较高的水平。随之而来的是,国税机关对于纳税人经营管理、会计核算、申报征收等诸多方面的要求较之于地税也更高,尤其是对纳税人会计核算的规范性和申报信息的全面性、准确性、实效性方面。以代开“四大行业”发票为例,原来归地税管理时,纳税人缴税就能开票;而划归国税管理后,纳税人代开专票时需要填写《申报单》,《申报单》填写内容多且要求高,纳税人填写时间长。试点一般纳税人在增值税专用发票的领用和开具,税控设备的使用等方面也存在着类似的再学习和再适应过程。由于税制特点不同、信息化建设阶段不同,以及由此带来的国地税管理理念和方法的差异,少数纳税人在短期内必然存在不适应、不理解、甚至抵触情绪。对纳税人的消极情绪,如何及时予以化解和引导,直接考验着各级国税队伍的服务意识和服务能力。

  (四)协调能力的提高,考验着国税队伍的团队意识和凝聚力。协调有内有外,其一是国税机关各部门间的协调。营改增试点准备工作期间,各级国税机关密切配合,通力合作,有力地推动了营改增试点工作的按时启动和平稳运行。但是随着5.1成功上线开票、6.1顺利申报后,在人员有限的前提下,营改增试点整体行动力有所减弱,各相关科室间不可避免地出现懈怠情绪,营改增工作的聚合力有所削弱。在少数地方,营改增工作已经成为货劳部门一家的孤军奋战。因为营改增试点是个长期的过程,各科室之间、上下级单位之间协调就显得至关重要。其二、是国税与地税、财政部门之间的协调。 由于行政归属、管理理念、工作性质等差异,国税机关与财政、地税等部门之间缺乏稳定、畅通、高效的沟通机制,制约着相关工作的开展。以国地税间营改增移交资料方面为例。移交资料中有误记录、重复记录、无法核查记录占相当比重。如某市2016年地税移交四大行业共21847户,经国税入户清查核实最终确认的只有1.13万户,还有一万多户无法完成核查确认工作,占该局接收四大行业纳税人总户数的48.28%。而在过渡性财政扶持政策的执行方面,没有补贴或补贴对象较少、补贴资金发放滞后等问题还普遍存在,国税与财政部门的联动机制尚待改进。

  (五)诸多利益的平衡,考验着国税队伍的大局意识和统筹力。主要体现在如何有效地平衡两个矛盾:其一是短期内营改增收入效应无法得以发挥与地方政府对税收收入预期不断攀升之间矛盾。营改增打通二三产业税制链条、加快产业结构的转型升级和优化、推动经济发展方式转变等积极效应是渐进的释放过程。因此在短期内营改增聚财功能是有限的,郴州市营改增数据可以予以左证。2016 年1-6月全市所有营改增试点纳税人入库1.897亿元,仅占全市国税收入(27.636亿元)比重 6.86%。与此形成鲜明对比的是,在现有财税体制框架的约束下,地方财政减收(全面推开营改增后企业税负整体下降)增支(对营改增的财政支持)是营改增后地方政府面临的棘手问题。 以郴州市3+7行业(交通运输业、邮政业、电信业+现代服务业的7个子行业)为例,截止2015年底全市累计减税净额2.38亿元,同时财政拨付了一定的扶持资金。这一增一减,使得地方财政面临的压力更大。而地方政府在财政赤字压力下,必然关注营改增效应的尽快显现。其二是营改增减轻纳税人负担的主旨与短期内部分行业、企业税负上升之间矛盾。据报道,2016年全面推开营改增全国减税在5000亿元以上,1000多万户试点纳税人中有95% 实际税负下降。但不可否认的是,由于一些纳税人内部管理不规范、财务制度不健全、适应新税制缓慢、暂时或不能全部取得抵扣凭证,很可能面临着税负增加的困境。

  综上所述,上述五个问题既考验着各级国税机关领导的管理能力,也考验着基层税管人员的业务水平;既考验着国税内部的管理体制,也考验着国税机关和其他部门的沟通机制;既考验着国税机关的大局意识,也考验着国税机关的服务意识。营改增试点为国税机关树立起了更高的工作标尺,提出了更严格更全面的工作要求。

  二、国税机关应对营改增的思考

  为了积极应对营改增对国税机关提出的新考验和新课题,纾解以上几个矛盾,化解风险,需要自上而下各级国税机关的积极努力。当前各级国税机关,应以“两学一做”为契机,充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员干部的先锋模范作用,引领广大国税干部以深化“两学一做”学习教育平稳顺利推进营改增落实,以全面落实营改增试点检验“两学一做”成效;以国税人的“辛苦指数”换取纳税人的“满意指数”,以实际行动彰显“两学一做”学习教育的成果。主要应从以下五个方面发力:

  (一)以强化政策宣传为重点,加强与政府及试点纳税人沟通。营改增试点工作涉及面广、政策性强、社会关注度高,因此丝毫不敢有所松懈。一方面要向各级政府领导主动汇报营改增问题、进展和成效,积极争取各级政府的理解和支持。说明地方财政收入下降只是个短暂的阵痛过程,营改增政策推动的企业经营模式升级、产业结构优化效应在先期试点中已经初步显现。另一方面,要向试点纳税人广泛宣传,在宣传服务中践行“两学一做”、“三严三实”和群众路线。服务要有针对性,落到实处,如对个别因未能取得进项抵扣而暂时税负不能下降的企业,在多向纳税人宣讲前两年试点地区交通运输企业税负先升后降的例子的同时,要辅导其加强内部管理、健全财务制度,尽可能取得进项抵扣,帮助纳税人消解顾虑。

  (二)以风险管理为支撑,切实降低国税机关的税收执法风险。针对营改增过程中出现的新的税收征管难题,国税机关要通过征管机制创新、制度创新、技术创新,强化增值税的征管水平。具体来说,就是依托金税三期建设,加强和完善营改增纳税人的税务登记、纳税申报、纳税评估、强化税源管理,提升纳税服务水平,推进分级分类管理,建立健全税务风险防控机制,防止出现税收监控漏洞。一是要建立风险防控指标体系。探索构建包括涵盖即征即退、减免税、差额纳税、财政扶持等方面风险要素、管理标准、实施步骤和配套措施的营改增风险监控管理指标体系,做到切实可行,便于操作。二是要实行以查促管。如将建筑安装业、房地产业、现代服务业增值税一般纳税人作为评估重点,以服务项目合同、服务时间、服务对象、资金流等为核查内容,结合政策辅导,开展专项评估工作。三是要建立营改增管理经营交流平台。可以通过案例汇编形式,及时总结一线人员政策辅导与专项评估的工作经验。依托国税机关长年对商业批零行业管理的成熟经验和做法,积极探索新管理模式,推动建立管理各类营改增纳税人的长效机制,防范和化解税收风险。在货运行业纳税评估和核查方面,许多地方已经探索出一些有益的方法和经验 值得借鉴和推广。例如我市通过与交通部门定期交换涉税信息(挂靠的运输公司、车牌号、车辆吨位等),依据设计的数据模型估算货运公司的最大运输能力的方法。四是要加大稽查力度。通过开展对营改增涉税案件的专项查处,查找管理中的薄弱环节,及时发现潜在风险。自2013 年8月营改增以来,郴州市共查处营改增虚开虚抵、骗税违法犯罪案件 2起(2户运输企业),涉及货运发票647份,涉税金额685.9万元。此举极大遏制了营改增发票违法犯罪行为的发展态势。

  (三)以共谋发展为目标,抓好国地税财政等相关部门的合作。 国税机关应积极争取地方政府支持,建立与相关部门的畅通、长效沟通机制。在制度层面,要与财政、地税、中银等部门加强联系,构筑健全畅通稳定的信息交换制度,杜绝重复征税或漏征漏管情况发生,做好对营改增税负暂时不能下降纳税人的分析解释和帮扶工作。在此方面,郴州前两年已经有了好的经验和做法,财政、国、地税部门通力合作,在确定帮扶对象、明确职责分工、规范工作流程、监督检查诸多环节上已经探索出行之有效的途径。在技术层面,应该利用“三证中一”和金税三期,建立国地税信息交换机制,共建共享税收综合管理信息系统中的涉税信息数据,便于税源监控。在此基础上,还可探索实现国地税财政等有关部门系统的联网和融合。此外,要联合公安部门,集中打击营改增试点行业虚开增值税专用发票犯罪,确保以营改增为重点的税制改革的顺利推进,整顿、规范税收秩序。

  (四)以提高人员素质为基石,扎实抓好对内对外两方面的培训。首先要强化国税队伍的责任意识。要让全体国税干部认识到营改增在国家打造经济升级版中的重要意义,认识到国税机关所肩负的神圣使命,自我加压、主动适应、上下一心。 其次要提升国税队伍的综合素质。加大对国税干部,尤其是一线工作人员的营改增业务培训,提高其业务技能,拓展整体队伍业务技能的厚度; 要结合开展“三严三实”、“两学一做”、“创优争先”活动,加强对国税干部的人生观、理想信念和职业道德教育,及时对优秀党员、优秀公务员、先进个人和先进集体予以表彰,提升基层管理人员的工作信心,缓解基层人员的工作压力、焦虑和情绪,拓展国税干部心胸和视野的宽度;同时要结合总局税务系统领军人才培养,开展业务大比武,开辟高层次人才培养的新途径,提升国税队伍业务技能的高度。另一方面,是继续加强对营改增试点纳税人政策培训。通过深化纳税服务,加强政策辅导,帮助试点纳税人克服税种改变带来的诸多陌生感,使他们感到改变的不仅仅是税种和管理部门,而且还有实实在在的政策改变带来的发展机遇和政策优惠,以及国税队伍优质高效的服务。

  (五)以提升执行力为切入点,致力全面加强国税干部队伍建设。政治路线确定以后,干部就是决定因素。因此,如果要使党组织提出的任务得到有效执行,目标能够如期实现,就必须进一步加强干部队伍建设,大力提倡开拓创新的干部作风,雷厉风行的执行意识,提升干部队伍的整体执行力。一是注重教育引导,强化执行意识。在结合“两学一做”推进营改增工作中,要坚持以“学”为基础,把科学理论武装工作摆在干部执行力建设的首位,突出抓好党员干部的党章学习和习近平主席系列重要讲话精神的学习,常抓理想信念教育,努力提高干部队伍的政治理论素养,在事关原则的问题上立场坚定,在税制改革等大是大非面前旗帜鲜明,在营改增的关键时刻保持头脑清醒、雷厉风行、不掉链子。二是坚持实践锻炼,增强执行本领。“两学一做”关键在做,要扎实开展领导干部下基层调研(营改增)活动,完善干部到基层一线挂职锻炼机制。有计划地把缺少基层工作经验的干部选拔到基层一线、营改增一线岗位锻炼,把任职经历比较单一的干部选派到综合部门锻炼,把有发展潜力的干部选派到重大项目(如营改增)及办税服务厅、税务分局征收一线锻炼。推进市局机关和县市区局、国税机关和地税机关、国税机关和地方政府部门之间年轻干部双向挂职交流。在实践中着力提高党员干部做群众工作的能力、培植税源特别是重点税源建设的能力、推进国税建设的能力、创新社会管理的能力、同媒体沟通正确应对网络舆情的能力。三是强化绩效考核,提高执行成效。坚持以“责”为推手的工作机制,加大对国税系统存在的 “庸、懒、散、软、浮”行为的问责力度,做到“不尽责就问责、不作为就查处”,促进各级国税干部主动转变思维,积极履行职责;构建以执行力和执行成效为坐标的干部考核评价机制,建立干部考核一线工作法,坚持到第一线了解干部联系群众、服务基层、服务纳税人的现实表现,到实地察看和了解干部工作任务执行情况。建立“能者上”的激励机制和“庸者下”的调整机制;对长期在同一岗位上责任意识不强、实绩平平的干部进行警示交流;对工作干劲不足、作风漂浮、执行力不强、年度考核连续两年排名靠后的领导干部改任非领导职务,从而保持干部队伍的生机和活力。

分享到: 0
[大] [中] [小] | [打印] | [关闭]

相关文章

财税要闻
境外税讯
双微

本社风貌 | 联系我们 | 友情链接 | 法律声明 | 诚聘英才
中国税务杂志社服务热线:010-63584622
电子邮箱:tax@ctax.org.cn | 联系电话:010-63422191 | 传真:86-010-63584617
中国税务网编辑部投稿邮箱:shuixun@ctax.org.cn | 中国税务网编辑部电话:010-63886789
地址:北京市丰台区广安路9号国投财富广场1号楼10层 邮政编码:100055
主办:中国税务杂志社 HTTP://www.ctax.org.cn

版权所有 未经许可不得复制或建立镜像

互联网新闻信息服务许可证 国新网 1012012003 | 电信与信息服务业务经营许可证:京ICP备16063117号 | 备案:京公网安备 11010602130045号