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关于如何破解稽查执行难及其相关问题的思考

2016-07-14 11:11:00 | 来源:青岛市地税局崂山分局 | 作者:栾绍文

    近年来,随着法律法规的不断完善及执行力度的强化,税务稽查执行工作取得了显著成绩。但“执行难”的问题仍然比较突出。稽查部门依法通过立案、检查等规范程序完成生效的法律文书,如果最终不能及时有效地执行,不仅会造成国家税收收入的流失,而且直接影响税收法律的权威和税务机关的形象。采取有效措施解决“执行难”即打通“最后一公里”已成为税务稽查工作中的当务之急。

    一、税务稽查执行工作的意义

    税务稽查中的执行,就是将税务稽查审理机构制作的《税务处理决定书》和《税务处罚决定书》送达被处理、处罚的对象,监督其在规定的期限内自动履行税务处理、处罚决定,对在规定的期限内未履行或未完全履行税务处理、税务处罚决定的执行对象运用法律、行政法规赋予的各种税收强制措施,使税务处理、处罚决定得以完全履行的职能工作。作为稽查过程的最后一个环节,稽查执行体现稽查成果,稽查的作用也最终落实到执行环节上,稽查执行是稽查工作的“最后一公里”。《税务处理决定书》和《税务处罚决定书》在执行环节能否得到完全履行,决定着税务稽查成果,由此可见执行工作在整个税务稽查工作中的重要性不亚于其它任何环节。

    二、税务稽查案件在执行环节的主要难点
    (一)税收执法体系建设跟不上形势发展的需要。健全完善的法律体制是有效依法行政的有力保证,但相对于社会经济的发展,税收执法体系建设往往跟不上形势发展的需要,针对经济发展过程中出现的一些新情况、新问题,相关法律法规在修订完善方面显得滞后,从而令执法手段相对弱化,使税收执法的刚性受到影响,造成在办案过程中“法无明文”、“无法可依”的情况时有出现,这是我们面临的最大困难。具体体现在以下方面:1、税收强制措施受执法权限制。税法赋予税务部门的治税手段有限,执行工作中“无的放矢”。根据现行税收法律法规,税务机关追缴欠税行使税收执法权的对象仅限于纳税人、扣缴义务人、纳税担保人、欠缴税款的纳税人的法定代表人等,而企业的“真实股东”和“实际经营者”就借此漏洞钻空子,往往找个不相干的人做股东和法定代表人,以预防和规避直接责任。对于这类问题,税法上一直没有明确的法规解释,更没有赋予相应的执法权限,造成问题复杂化,影响办案效率。

    2、在实际工作中税收优先权流于形式。现行《税收征管法》第四十五条规定:“税务机关征收税款,税收优先于无担保债权,法律另有规定的除外;纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或纳税人的财产被留置之前的,税收应当先于抵押权、质押权、留置权执行。纳税人欠缴税款,同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的,税收优先于罚款、没收违法所得。税务机关应当对纳税人欠缴税款的情况定期予以公告。”虽然《税收征管法》第四十五条做出了税收一般的优先性的规定,但欠缴税款的纳税人在缴纳所欠税款前优先清偿无担保债权或发生在后的抵押权、质权、留置权而致使所欠税款不能足额受偿时,税务机关应如何行使税收优先权,我国现行法律并未做出明确规定。同时,由于不同部门对于税收优先权的理解和执行上存在明显差异,这项权利在实际工作中基本不使用,以至于税收优先权流于形式。

    3、纳税担保措施的实施存在困难。《征管法》规定:“税务机关可以责成纳税人提供纳税担保”,但就如何“责成”,没有相关的具体规定来进行进一步规范,以至于在实际工作中对该项措施的权限和力度的方面不好把握。如未有授权税务机关在特定情况下指定设置担保物的权限,致使在实际执行工作中对于某些案件,即使查证到一些有利于执行的、有相当价值的资产,如欠税企业不配合,就无法达到目的,致使执行工作受到束缚。

    4、相关具体执行工作规程尚有待制定完善。比如《征管法》规定税务机关可以按照规定的权限采取查封、扣押等税收保全措施,但却没有统一且便于操作的、且与政府相关行政部门协调一致的具体工作规程。在具体的执行工作中因不同的执行部门的不同理解,容易出现偏差,从而增加执法风险。比如涉及对房地产的查封时,因应遵从有关房管部门“登记优先”的原则,即不论执法机关对实物加贴封条与否,只要先到该部门立项登记的,便被确认为拥有法律效力的查封权。税务机关对于其他权利人已“登记”查封的房产是否有二次查封权,如何行使二次查封权,尚没有具体的操作工作规范。再如《征管法》规定,对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不起诉、不履行的,作出处罚决定的税务机关可以申请人民法院强制执行。在实际工作中,对于一些已穷尽执法手段,却仍无法执行的案件,必需借助人民法院更大更广的执法权予以协助,但《征管法》实施多年来,至今仍没有出台具体工作规程予以指导规范。

    (二)稽查部门间协作仍相对欠缺。日前,中办、国办印发了《深化国税、地税征管体制工作方案》,根据《方案》的要求,各地正在积极制定完善各项国地税协作机制,包括税务稽查协作机制,国地税协作开始走向制度化、规范化之路。在此以前,各地根据工作需要,对于国地税部分业务的协作进行了一些尝试,但国地税之间、稽查部门之间的制度化、规范化的合作机制一直没有建立起来。造成在实际工作中,国地税之间、甚至地税系统内稽查部门之间信息交流不通畅、不及时、不对称,面对当今企业经营集团化、异地经营普遍的局面,税务机关因无法实现信息共享,不能有效地进行分工协作,而应对困难。

    (三)查管互动机制尚需进一步完善。目前,税务部门在查管互动方面做了大量工作,也取得了一定的成效,协作保持了良好的发展势头,但现有的机制在制度化和规范化方面尚存在欠缺,信息不畅的现象时有发生。比如,无论是征管部门还是稽查部门,都根据各自的业务性质、主要职责、工作流程等,制定了一系列规范的工作制度,并确定了落实工作制度的相关业绩考核制度,但在一些工作层面上往往存在着“本位主义”,只注重各自工作的完成,考核上能过关,而忽略了兄弟部门的工作需求以及企业的实际情况,缺乏合作和大局观念,相关信息传递不及时,容易造成重复劳动,使整个管理质效得不到有效提升。

    (四)税收保障制度不健全,信息共享存在障碍。随着《山东省税收保障条例》的出台,税收执法的外部环境有了较大改善。但在实际工作中,许多信息的获取仍需通过部门间的协调来取得,这牵扯了大量精力。由于法律条件的制约,至今尚无法直接获得纳税人的银行及房产信息,致使有此执法工作始终无法取得重大突破。

    (五)执行力量相对薄弱。因稽查部门普遍对检查和审理环节比较重视,配备的人员也较强,这导致目前税务机关稽查的执行力量相对薄弱,执行岗人员编制较少,对于处置疑难个案应对吃力,无法在深度和力度方面有所突破,不能很好地体现税法的刚性。另外,在具体执行工作中发现,由于某些纳税人法律意识不强,税务机关的执行力、震慑力相对薄弱,从而增加了税收执法的难度。

    三、解决税务稽查执行难问题的建议

   (一)完善税收法律制度,建立社会信用体系。1、优化完善税制,建立社会信用体系。稽查与执行的最终目的是提高纳税人的纳税遵从度,使企业自觉依法纳税。笔者认为,在税制设计中,应该充分考虑国情对税制设计的制约,更多地着眼于能做什么,而不是应做什么,盲目追求理想化的税制不现实。同时,社会信用体系的建立和运用,是长远之计。比如,继续做好“三证合一”工作,统一税号(信用号)与社会保障体系、出入境管理系统、社会服务系统及银行信用体系等一体建设,发挥其作用,让纳税信用高的纳税人得到实实在在地好处。2、进一步完善税收司法保障体系,使税收优先权、税收代位权、撤销权等真正切实可行,防止法律赋予的税务行政执法权因操作困难而流于形式。比如,税收优先权司法保障制度的实施,应从法律层面上真正体现税收是国家的税收而不只是税务机关的税收,税收应以其强烈的公益性而使其优先权原则上优先于其他权利(力),同时应建立和完善税收优先权司法救济制度,从而保障税收优先权的有效行使。

    (二)建立和完善税务执行工作制度。1、进一步加强对欠税企业的监控力度。《征管法》规定:欠缴税款数额较大的纳税人在处理其不动产或者大额资产前,应当向税务机关报告。但《征管法》中规定的被执行人应如实报告其财产状况等条款,因没有相关的具体规定和处罚措施,致使被执行人特别是一些法人单位在这种报告义务面前没有任何实质性和紧迫性的压力,执行实践中被执行人不报告特别是不如实报告的情况十分突出,在实际工作中该规定往往流于形式。为此建议,建立有效的监控体系,及时了解掌握纳税人的生产经营等情况,加大执行力度,有力保证国家税收收入的实现。2、从国家层面打通银行信息与纳税信息互联的通道。《征管法》规定:从事生产、经营的纳税人应将其全部账号向税务机关报告。这使税务机关的管理始终处于被动地位,在实际工作中远远不能满足税收管理的需要,应从法律层面上建立税银信息共享制度,以“纳税人报告制度”和“自动备案制度”为主,即税务机关直接获取纳税人银行信息,真正实现税务机关对纳税人银行信息的实时监控。

    (三)树立国家税收理念,加强税收协作。各级政府部门要牢固树立国家税收的理念,从法律的层面规定所有国家机关有服务税收的义务,实现金融、工商、海关、公安、检察、法院及房管等部门的涉税信息对税务机关开放,实现信息共享。同时,建立和完善相应的工作机制和追责机制,比如人民法院因强制执行不力等原因致使国家税收流失的,对相关部门和相关责任人应承担的后果以法律的形式予以明确。

    (四)强化征管和稽查的统一领导,练好内功。征管和稽查是根据专业化管理的要求,结合税收征管活动的特点而进行的税收征管职能、职责、职权的内部分工,是统一领导下的分工合作,它们共同组成完整的税收征管体系。任何只注重自身利益的“本位主义”思想都是错误的,工作中必须本着共同的工作目标、共同的工作理念,用“一盘棋”的理念去研究和解决问题,才能提高税务工作的质效性。为此,应进一步强化统一领导,理顺工作联动机制,建立更合理的、更灵活的、更完善的,既分离又统一,既相互制衡又相互促进的工作制度,比如欠税管理制度、发票管理制度等,这也是深化税收征管改革的重点。

    (五)稽查执行适时介入检查环节,做好财产调查。加强稽查查案环节与执行环节的相互衔接,做到打击偷逃税行为和防止新的欠税两者并重,稽查人员在稽查的同时,应掌握纳税人的动态,并及时与执行人员沟通,尤其是对那些有逃避入库嫌疑、表现经营状况不佳、无固定住所、外地籍经营者的企业,更应提前在稽查取证阶段,约请执行环节适时介入,对被查企业的货币资金、商品、货物、房产、汽车、到期债权及其他财产进行调查取证,及时掌握被执行人执行能力信息,实时监控,防止因错失时机,造成税款追缴入库被动现象的发生。稽查执行适时介入检查环节有利于将各种有利因素有机结合起来,也有利于检查工作的顺利实施。

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