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关于对税收执法风险的探讨及预防建议

2016-08-04 12:54:00 | 来源:青岛市地税局稽查局 | 作者:栾绍文 袁伟平

    税收执法风险,是指由于执法人员专业素养、执法水平的高低、是否依法行政、是否廉洁从税,从而可能给税务机关带来税款流失、行政复议败诉、部门形象受损等负面影响的因素。随着社会经济的发展和依法治国方略的推进,市场主体利益呈现多元化趋势,纳税人维权意识明显提高,外部监督显著增强,税收执法所面临的环境异常复杂,税收执法风险也随之增加,如何准确评估风险和妥善处置风险,最终有效地防控风险的发生,真正做到履职尽责,已成为税务机关和税务人员必须面临和解决的一道难题。

    一、税收执法风险分类

    近年来,税务行政争议呈现扩大化趋势,涉税行政复议和涉税诉讼逐年增加,执法人员受到法纪监督和责任追究的情况时有发生,“狼真的来了”!而我们的现状是,负责应对和处置仍然处在小组式、综合全面管理的模式,并且,缺乏专业型、复合型人才。与之对应的,大中型企业集团早已组织和形成了由专业人才组成的分项、分类专业管理、分工协作、专业化税收管理团队。如何管控和处置税收执法风险必须引起我们的高度重视。根据税收管理的现状,我们可以将各环节中可能产生的执法风险大致分为以下几类。

    (一)按照在税收管理中是否积极作为分类,税收执法风险可分为作为风险和不作为风险。作为风险是指相关税收政策原来规定得就较为详尽,但在实施过程中因提高标准要求,又不具备运作的基础,反而不能实现预期目标带来的风险。不作为风险是指相关税收政策规定得比较原则,在实施过程中却不能结合本地、本部门的特点,机械操作,同样不能实现预期目标。

    (二)按照税收管理中风险的来源分类,税收执法风险可分为自身风险和外来风险。自身风险是由于税务系统本身的原因引发的风险,外来风险是指由税务系统以外的部门引发的风险,如委托代征代扣、社会综合治税等。从这个角度分析,要求税务部门要切实履行自身职责,牢牢把握执法主动权,切实做好相关预案,避免工作被动。

    (三)从税收管理岗位技能具备方面可分为能力风险与心力风险。所谓能力风险是指由于不完全具备从事税收工作的某些技能,也就是不胜任岗位工作带来的风险,所谓心力风险是指工作态度不认真,对工作敷衍了事,或是角色错乱,不能代表国家履行税收管理职能,而带来的工作风险。

    当前,形成税收执法风险的原因是多方面的,但主要是管理上的缺位,过分依赖计算机或相关资料,不能准确及时掌握动态涉税资料。

    二、主要的税收执法风险点

    目前,税务系统的职能还处于急剧扩张和不稳定的状态,尤其是行政执法行为,许多创新的工作与实践结合不够紧密,隐藏着重大的执法风险,重点表现在以下几个方面:(一)征收方式鉴定风险。理论上的核定征收方式应是一种惩罚性规定,是督促纳税人规范核算的一种手段。税收征管一般应以查账征收为原则,以核定征收为例外。但实际操作中,不少单位从组织收入或简便管理的角度,对可以采取查帐征收方式的采用核定征收方式,容易滋生腐败,造成国家税款的流失,从而带来税收执法风险。我们应该采取的防范对策是:统一征收方式鉴定的标准,把财务核算制度是否健全作为征收方式鉴定的唯一依据,进一步健全行业模型,从高适用利润率标准,逐步缩小核定征收的范围。

    (二)纳税评估风险。纳税评估的风险来源于以评代查,弱化检查,造成税款流失。按照税收管理规律,必须经过一个从单项指标到综合指标再到系统指标的过程,但在实际操作中,一些单位片面强调纳税评估面,以评估代替检查,纳税评估不深不透,反而造成税款流失风险。应该采取的防范对策是:一是取消没有意义的评估面指标及通过评估入库税款数的考核;二是在此基础上,突出考核经过评估后移交检查环节比例的考核,加大评估的深度;三是在前两个阶段的基础上,开发大中型集团企业、同行业、同类型企业评估模版相关软件,由计算机自动评估,及时发现企业纳税风险点,提高日常管理的效率。

    (三)社会综合治税风险。风险之一,由税务部门牵头这项工作,约束力不强;风险之二,采取全权委托的办法,其他部门执法权限不足,或是违反程序操作;风险之三,地区与地区之间政策不统一。如何充分整合、利用社会综合资源,实现税收征管的社会化,实现税收征管与社会资源的互动共赢,必须正确处理好部门职能作用的发挥与综合治税的关系,要完备相关手续,实施规范运作;要定期检查辅导,及时纠偏纠错;要严格考核督察,落实相关责任,务必不让其成为依法治税的真空和盲点。

    (四)公平执法风险。公平执法,要求税收执法在依法行使自由裁量权的情形下,尽量做到公平公正,在合法的前提下,还要力求合理,不能畸轻畸重。公平执法在一定程度上可以提高到事关社会资源重新分配,构建和谐社会的高度来看待。在维护执法公平中,本文认为应做到以下两点,一是坚持开展执法检查,提高执法检查的层级,力求法制最大范围的统一,并坚持制度化实施。二是要区别情况,不搞一刀切,尤其是处罚标准,要视具体违法情节而确定,避免看似公平、其实不公平现象的发生。三是要贯彻信赖保护原则,政策不能朝令夕改,让纳税人承担不利的后果。四是提高行政救济效率,树立“迟来的正义非正义”的观点,在行政复议中切实维护纳税人的合法权益,避免在行政诉讼中的被动。

    (五)行政诉讼风险。税务部门要以积极的心态对待行政诉讼,它反映了纳税人法律意识的提高和纳税人通过司法手段解决行政争议的途径。行政诉讼对于推进依法治税的进程、规范税收执法的意义重大。为了降低行政诉讼风险,笔者认为,一是要不断优化执法流程,要在法律规定的范围内制定更为严格的流程标准,尤其要突出相关证据的收集与保全。二是要防止程序的非正常中断或终止,进一步完备相关手续和文书的办理与制作。三是义务设置上避免两个极端,既不能把纳税人的义务演变成税务机关的义务,又不能在法律范围之外为其设置其他义务。四是进一步清理近年来的文件,按照文件的效力层级,增加一些缺位文件,删除一些过期或矛盾文件,整合一些重复文件,真正做到执法有据。五是加大人才培训力度,培养一批既懂税法又懂其他法律特别是行政救济法律制度的税务系统自身的复合型人才。

    三、加强税收执法风险点研究,建立税务系统预防腐败的制度体系

    有效防范税收执法风险,必须从强化税收执法风险意识、规范执法流程、加强执法过错责任追究、预防职务犯罪等方面入手,建立不敢为、不能为、不愿为的惩防机制,树立税务部门良好的机关形象和个人形象,把各级税务机关建成政府放心、纳税人信赖、社会满意的机关,实现“为国聚财,为民收税”的宗旨。

    (一)建立执法风险分级分类提醒标准。认真总结和分析近年来税务系统在预防职务犯罪、税收执法检查和工作考核中存在的问题,参照吸收其他行政执法部门的典型案例,加强征收、管理、稽查等方面具体工作流程、工作标准、工作时限方面的研究,详细列举可能存在的风险点,标明风险等级。按照管理权限,将执法工作分为审批类、备案类和日常管理类事项,对审批类事项重点突出上报资料的真实性和完整性方面的审核,改进审核的方法,合理划分第一责任人和审核人员各自的责任;对备案类事项,强调税务人员后续管理,规范备案类事项的引用程序和核实要求;对日常管理类事项要通过执法检查和工作巡查,及时发现苗头性、倾向性问题,制定出台相关文件,避免问题的扩大,不断强化税务干部的廉洁从税意识。

    (二)加强宣传教育,提升监督水平。按照“规范用权、公开示权、合理分权、科技控权、追究制权”的工作思路,特别加强作风建设的发起和督查工作,建立健全作风建设保障机制。继续抓好理想信念、艰苦奋斗、廉洁自律、政风党纪为主要内容的“红色”宣传引导,以主题教育、学习讨论等多种形式不断巩固廉政和“三风”建设成果,持续提升干部的积极遵从度;同时,着重以税务系统近年来的违纪违法案例为现实教材,深入开展思想剖析会,放大“黑色”惩戒的震撼效应,切实增强干部的行为自觉性。推行“主动型监管”,加大对税收重要岗位、敏感岗位、薄弱岗位的监控力度,及时发现苗头隐患,健全完善相关制度,努力将违纪违法行为消灭在萌芽状态。充分依托信息化,建立“两权”监督网络平台,实现对税收执法权和行政管理权的全程有效监控。加大对违法违纪的惩戒力度,让税务干部始终保持不想犯、不能犯、不敢犯的状态。

    (三)健全内部管理机制,整合内部管理流程。加强民主决策机制建设,重大执法事项要经由集体审理,广泛征询各方面的意见和建议,通过各种有效的激励机制,让广大税务干部踊跃参加到决策中来。理顺税收执法管理流程,明确内部各部门各岗位的相关职责,确保“人清、岗清、事清”,厘清各工作的具体流程,避免职能交叉、互相扯皮。

    (四)完善惩治腐败的制度建设,加大违法违纪的行为成本。从地税事业发展的长远利益着眼,充分发挥相关制度的警示和惩治作用,对顶风违纪违法的,发现一起,查处一起,决不姑息养奸。完善惩治腐败的制度,必须结合行业特点,找准可能发生问题的环节,明确行政监察人员的责任,加大违法违纪的行为成本,减少侥幸心理,才能起到处理一个、教育一片的效果。

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