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关于对规范税务行政处罚自由裁量权的思考

2016-10-13 09:55:00 | 来源:中国税务网-河南省洛阳市国税局 | 作者:裴建峰 李官响

  自2014年11月起,河南省国税局、地税局联合下发的《河南省税务系统行政处罚裁量标准适用规则(试行)》和《河南省税务系统行政处罚裁量标准(试行)》正式实施。河南省洛阳市高新技术开发区国税局积极落实省局税务行政处罚自由裁量权政策,不断推进依法治税,规范税收执法行为,保护纳税人的合法权益。现就该政策在运行中存在的问题提出以下几点意见,以供参考。

  一、取得的成效

  自政策执行以来,该局共查处违法违章案件332户次,其中不予处罚238户次,简易处罚81户次,一般处罚13户次。违法违章处罚占总共违法案件的比重为28.3%。

  (一)执法刚性得以增强。

  政策执行以来共进行一般性处罚13户次,远远高于2014年度全年的处罚力度,执法刚性得以增强。自由裁量权政策的出台,对税务执法人员的日常执法行为进行有效约束,执法人员行使自由裁量的幅度大为降低,保证了税收执法的公正性。税务执法人员随意执法、人情执法、关系执法的现象随之减少,纳税人和税务机关在处罚金额上进行“讨价还价”的现象基本消失,从制度层面上压缩了执法人员人为操作的空间。由于税务行政处罚公开透明,得到了广大纳税人的理解和支持,有效的降低了税收执法的阻力。

  (二)处罚决定更加合理。

  从处罚的实际效果来看,按照违法的严重程度进行处罚,使得处罚更加合理。由于在确定每一类违法行为适用何种处罚标准时,均设定了相关违法情节,税务执法人员在作出处罚决定前,需要更多地考虑违法行为的事实、性质和情节等因素,从而使处罚结果更具合理性,能够与违法行为的客观事实更加匹配。比如未申报处罚的案件中,执法人员在作出处罚决定时,较少考虑到纳税人以前的违法记录和违法情况,不论以前是否多次违法,均处以同样的罚款,处罚结果与违法情节关联性不大。而新政策的出台对于首次不罚、多次重罚的情况,从而使处罚结果与违法事实、情节以及社会危害程度对应。

  (三)降低了滋生腐败的可能。

  政策的执行增强税收执法队伍的公正意识,使得执法人员能够严肃、公正地执法,最大限度地减少以权谋私、滥用职权情况的发生,对税务机关行使自由裁量权起到了很好的规范和促进作用,有效提升了依法治税的成效。

  二、存在的问题

  在税收执法的实际操作中也遇到一些难题和问题,主要有以下三方面:

  (一)存在处罚额较大问题。

  近年来,国家不断简政放权,不断加大对小微企业的扶持力度下,对小微企业的处罚则需要更加谨慎。从实际处罚的情况来看,受到处罚的纳税人90%以上为个体工商户,罚款额度至少在2000以上,涉及到解除非正常户等复杂业务问题时,往往因为数月未申报而遭受高达万元的处罚。而对于个体户和小规模企业来说,法律意识淡薄,税法知识缺乏,触犯法条的可能性较大,尤其是在国家对小微企业减免税的大背景下,处罚额度较高,容易激化矛盾,虽然是行为处罚,但让纳税人心理存在涉嫌以罚代征的嫌疑。

  (二)部分条款和“处罚与教育”原则相悖问题。

  《行政处罚法》第五条规定:实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。尽管在《规则》中给出了首次不罚的原则,但在《标准》中很多标准是与时间相关,根据企业逾期办理的事项来确定事项的严重程度,例如个体工商户未及时办理税务登记的问题,在发现时往往已经逾期办证超过半年以上,造成长期漏征漏管,但实际上这些个体户又属于免征税款的小微企业,对该纳税人进行处罚更多体现的是处罚,而不是处罚与教育相结合,容易引起征纳双方矛盾。

  (三)部分业务存在执行难的问题。

  一是调查取证较难。如对于违法违章的等级判定,某些事项取证较难,造成标准不好把握,如企业销毁账簿、隐瞒账号等问题。二是执法成本较高。对于额度较大的罚款,若企业抗拒不交,执行起来难度较大。如对按照规定,某些案件若要执行则必需采用强制手段,不但社会影响不好而且还不好执行,与当前服务纳税人的大原则相悖,最终只能是不了了之。三是加大工作量。按照行政执法中举证责任倒置的原则,事实要件的自由裁量会增加税收行政机关的举证责任,加大税务机关的工作量。四增加了管理难度。如在办理税务登记过程中发现个体户等严重超期未办理税务登记,当告知其要进行处罚时,可能造成该户纳税人拒绝缴纳,从而造成不办理税务登记形成漏征漏管,反而增加了管理难度。

  三、问题产生的原因

  (一)管理主体和处罚主体的统一性。

  目前进行税务行政处罚处罚的主体为一线税务分局人员,而税务分局工作人员同时承担着管理者、服务者、监督者和执法者四项社会职能,当多项职能担于一身时,对自己所管理和服务的对象很难做到公正公平。加之纳税人维权意识的增强,往往会认为是纳税服务未到位。自由裁量权的出台,确实减少了人为干预的因素,但依然解决不了处罚和服务的职能问题。例如当对自己所管辖的企业进行处罚时,企业会认为你税务机关并没有服务到位,相应的税收政策没有宣传到位。 

  (二)税收法律的不确定性。

  自由裁量权的实施是建立在《税收征管法》和《发票管理办法》的基础上的行政法规,而《税收征管法》中的部分规定来源于各种实体法,特别是对偷漏税的处罚等规定。而国家按照各个税种的制定的实体法往往是以公告、通知和函等方式下发,其存在着变化较快、不够全面等问题,就不可避免的在税收执法过程中存在偏左偏右难于定性的局面,在自由裁量权细化的情况下,定性的结果对企业影响巨大。

  (三)处罚客体的税收知识匮乏性。

  从处罚的情况来看,目前接受处罚的决大多数为个体工商户,而个体工商户的税收知识相对薄弱,守法意识较低,加之考虑经营成本等问题,又不愿聘请相应的财务人员或中介机构,造成违法案件一经发现就已经严重违法。

  四、相关建议

  (一)提高公正执法意识。国家的税务执法自由裁量权是赋予税务机关的,而具体的操作人员即税务人员一般都是具有多重身份的国家公务员,在多重身份不断变更时,只有加强对税务人员的思想教育、法律法规及政策的学习以及业务培训,大力倡导“公正理念”,增强税收执法队伍的公正意识,最大限度地减少以权谋私、滥用职权情况的发生。

  (二)完善责任追究制度。责任意识不强、问责机制不严是导致自由裁量权泛滥的重要原因。因此,必须对征税行为实施科学的问责管理,对征收管理和税收执法行为,实行责任追究机制。对随意更改征收标准、执法失偏失软的行为,以及导致税款流失的人情税、关系税等行为,一律严肃处理,严厉追究责任,对监督有功人员的奖励和保护,通过执法权的有效制衡和执法权的规范行使来监控税务执法自由裁量权的合理行使,全面提升执法质量。

  (三)强化执法监督机制。内外部的监督制约是保证执法行为合法性的必要条件,因此要加大对执法行为的事前、事中、事后监督,尤其是事中的监督,各部门要充分发挥监督职能作用,避免执法行为过错的发生。

  (四)拓宽行政救济渠道。完善税务行政处罚听证制度,切实保护纳税人陈述权、申辩权和参与权。税务行政处罚听证制度,能直接保障纳税人在程序上的权利。听证程序给予纳税人一个表达建议、异议和要求的机会。听证的前瞻性有利地避免了事后的纠错程序。这些程序权益一旦转化为纳税人的行为,将合成比较大的社会力量,以抗衡税务执法自由裁量权的滥用,从而增强税务机关的自律意识,抑制由滥用权力而造成的腐败状况的发生。

  (五)增强纳税人遵从度。对于不同层次的纳税人应该合理评估其纳税遵从度,根据纳税遵从度税务机关可进行有效的辅导和纳税服务,提升税务机关的纳税服务水准,同时不断提高纳税人的遵从度,减少税务行政处罚的发生。

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