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税收促进共享发展:问题与建议

2016-11-02 10:54:00 | 来源:《税务研究》 | 作者:

    内容提要:税收具有调节分配和调控经济的功能,在促进共享发展中发挥着重要的不可替代的作用。本文通过分析当前税收在促进共享发展中存在的问题,提出了税收促进共享发展的对策建议。
    关键词:税收 共享发展 建议
    党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,受到社会广泛关注。共享是五大发展理念的出发点和落脚点,是发展的最终目的,关系到每个人的切身利益,指明了当前和今后一段时期改革发展的基本价值取向。习近平总书记指出,共享发展注重的是解决社会公平正义的问题。共享与公平正义相互依托,没有共享就谈不上公平正义,没有公平正义就更谈不上共享。税收作为治国理政的重要基础,除了筹集充盈的财政收入为共享发展提供保障和支持外,还应进一步发挥好宏观调控作用,更多地兼顾公平与正义,助力于发展成果的共建共享。
    一、税收在促进共享发展中存在的问题
    当前,税收在促进共享发展中存在的问题,主要表现在对居民收入和财富分配调节、区域经济协调发展税收政策、中心城市与一般地区征税权分享中的未作为、不公平甚至逆向调节上。
    (一)在调节收入和财富分配方面存在的问题
    改革开放以来,我国经济快速增长,目前已成为世界第二大经济体。可以肯定的是,老百姓从发展中获得了诸多实惠。但一个不容回避的现实是,贫富差距依然是经济发展中深受关注的突出问题。
    作为国际上比较认可的标准,基尼系数是综合考察居民收入分配差距的一个重要分析指标。国家统计局数据显示,自2003 年以来,我国基尼系数一直处在全球平均水平0.44 之上,2008 年达到最高点0.491,2015 年为0.462.国际上把0.4 作为收入分配差距的“警戒线”,基尼系数在0.4 以上就表示收入差距较大。我国的基尼系数远高于国际公认的警戒标准,这表明我国居民收入分配差距仍然较大。中央党校教授赵振华认为,“我国分配领域的问题表现为收入差距过大,其实质是分配不公。”
    个人所得税是国际上通用的利用税收对个人收入进行调节的一种工具,旨在保证社会公平,避免贫富差距悬殊。但我国的个人所得税并未发挥应有的作用。第一,从税制设计上看,我国现行个人所得税实行分类课税,与世界绝大多数国家的综合税制不同。分类税制与综合税制相比,缺陷明显,对不同性质的所得分项计征,无法全面反映纳税人的总体收支情况,从而造成所得来源多、综合收入高的人少纳税甚至不纳税,所得来源少、收入低的人反而多纳税的不公平现象,对居民生存发展权保护不够充分。第二,从实际效果上看,作为专门调节收入分配的税种,其合理的制度设计应该是穷人不缴税、中等收入者少缴税、富人多缴税这样一种金字塔型结构。以美国为例,数量接近50% 的工薪阶层承担个人所得税的5%,其余的95% 由富人阶层承担,高收入者是个人所得税的主要课征对象,税收对收入分配的调节效果显著。但在我国,占有社会财富近一半以上的富人缴纳的个人所得税却不到个人所得税总收入的10%,60%的个人所得税由工薪阶层贡献,出现了以穷人为主要纳税主体的税收结构,呈现出逆向调节的效果。同时,房地产税和遗产税立法开征的一再延迟,也使家庭财富差距日益扩大。
    (二)在解决税收与税源背离方面存在的问题
    理论上税收与税源是相互匹配的,也就是说一个地方提供了多少税源就应得到多少税收。但由于税收制度设计上的不足和新的经营业态出现后税收政策没有及时跟进,我国存在着地方与地方之间税收与税源严重背离的不公平现象。其主要表现,就是税收从欠发达地区流向发达地区,从一般城市流向中心城市,形成“劫贫济富”的效应。
    不同税种税收与税源背离程度有所差异,企业所得税背离程度相对较高。现行政策规定:企业所得税由具有法人资格的总机构汇总计算,其中50%在总机构所在地缴纳,50%在各分支机构所在地按职工薪酬、营业收入、资产总额等要素确定分摊税款分别缴纳。这种分配,是缺乏足够依据的制度安排。除开税收原因外,总部经济本身就有着巨大的吸引力:总部机构员工素质高,能影响和提升一个城市的品质;总部机构的聚集,能提高一个城市的经济话语权甚至政治话语权;总部机构的入驻,耗用公共资源少,绿色环保指数高。以致长期以来,对总部机构的争夺一直处于“白热化”状态,一些地方纷纷出台诸如一次性巨额补助、企业所得税地方分成部分全额返还等“含金量”极高的政策,极力吸引总部机构入驻,而税收利益向总部所在地的流动更是起到了推波助澜的作用。而出于追逐利润最大化的需要,为同时取得发达地区的战略资源和欠发达地区的生产资源,企业一般会将总机构设在发达地区,将生产经营的分支机构设在欠发达地区。在税收不断流向发达地区的过程中,欠发达地区还需要付出巨大的公共服务代价和资源消耗,使得贫者愈贫、富者愈富。从某种意义讲,税收在初次分配中助长了发达地区对不发达地区的“掠夺”,拉大了地方之间的发展差距,不利于地方间公共服务的均等化及地方经济的协调发展。
    类似情况还表现在电子商务方面。电子商务已经发展成为我国较为成熟的商业模式。有报道称,到2020 年,我国电子商务交易规模将逼近50 万亿元,有望成为全球第一大电子商务交易市场。大型电子商务企业,总部及区域总部一般设在一线城市和区域中心城市。电子商务的特点是买全国卖全国,在社会商品零售总额一定的前提下,电子商务与实体商务是“此消彼长”的关系。现行税制下,电子商务的发展,使得原在全国各地分散实现的商业企业的增值税和所得税,大量流向一线城市和区域中心城市,税收与税源严重背离。
    (三)在调控区域经济协调发展方面存在的问题
    区域经济的非均衡发展在全世界都是普遍现象,我国改革开放三十多年的经验也说明,区域经济发展的差异性有一定的合理性和积极意义。但我们必须认识到过大的区域经济发展差距带来的消极影响,特别是在全面贯彻共享发展理念、脱贫进入攻坚阶段的新形势下,区域经济发展不平衡更应引起足够重视。
    有差别的税收政策,对投资、劳动力供给、技术投入、区域资源配置、区域公共品供给等产生重要影响。改革开放后,按照“效率优先、兼顾公平”的原则,我国选择优先发展东部沿海地区,并给予其各种倾斜性税收政策。2000年,中央提出西部大开发战略,从多个方面对西部地区的发展加以扶持。此后,2003年提出振兴东北老工业基地,2006年提出促进中部地区崛起。在这个过程中,存在着战略和税收政策两方面的不足:一是按照东-西-中的发展顺序,中部地区先后受到两次挤压,不符合梯度发展的理论;二是在以上战略实施过程中,东部、西部、东北均享受了不同程度的税收优惠,而中部却没有。如在企业所得税上,东部地区大部分企业2008年以前长期享受了包括10%、15%、24%的低税率或“一免两减半”“两免三减半”“五免五减半”等在内的倾斜性税收优惠;2008 年1 月1 日《企业所得税法》实施后,又享受了相应的过渡性政策。在增值税上,很多企业享受出口货物退(免)税的优惠,此外还有购进设备的退税优惠,以及免征关税的优惠待遇。西部地区从2000 年开始享受15% 的企业所得税优惠税率,而且一直延续至今。
    这些政策的实施,促进了东、西部的开放开发和经济的快速发展,也造成了人们常说的“中部塌陷”。从长江经济带东、中、西部部分省市近三年人均GDP 看(见下表),按照区位条件和自然禀赋,从理论上讲应呈降阶式分布,即东部最高、中部次之、西部再次之,然而实际情况却是“L”型分布,也就是中部和西部基本处于同一水平。这说明,按照梯次发展理论本应属于中部的发展机会,在税收等因素的作用下,跳过中部直接到了西部,使中部的发展受到东部和西部的挤压。 
  

 

   二、对税收促进共享发展的几点建议
    习近平总书记指出,共享发展是一门大学问。税收在促进共享发展中大有文章可做。按照共享发展理念提出的“实行有利于缩小收入差距的政策”的要求,根据以上问题,税收政策应该更多兼顾公平正义。建议从以下几个方面,着力解决当前税收中存在的逆向调节和不公平、不公正问题。
    (一)加快个人所得税改革进程
    2003年,党的十六届三中全会就提出要实行综合与分类相结合的个人所得税制,但个人所得税改革目前还停留在微调上。必须加快改革进程,尽快实施综合与分类相结合的混合税制,待时机成熟后过渡到综合税制。应尽快将工资薪金、劳务报酬、稿酬等经常性、连续性劳动所得纳入综合所得课税,财产租赁所得、财产转让所得等其他非经常性的资本所得作为分类所得课税。对于综合所得,适当简并税率档次,提高减除费用标准,扩大税前扣除范围,将居民的生计、医疗、抚育、赡养、教育等指标综合考虑,允许税前扣除,降低中低收入者的税负,形成结构合理的收入分配格局。条件成熟时,还应考虑差别化的税前扣除,根据居民的家庭收入和基本支出负担程度,分别适用不同的扣除标准。对于分类所得,重点是针对短期投资行为提高资本所得税率,确保在不影响资本市场健康发展的同时有效调控高收入项目。要加快构建以家庭为纳税单位的个人所得税制度,以一个纳税年度为纳税期间,实行代扣代缴(或源泉扣缴)与年度申报相结合的纳税方式,征管中可比照企业所得税汇算清缴中的多退少补形式。同时,要着手建立完备的信息系统,采集建立个人收入和财产信息,赋予居民一个终身的纳税人识别号,并与身份证、医疗、信贷等进行关联,实现全国联网。
    (二)尽快开征房产税、遗产税
    缩小贫富差距,仅靠“扶贫”和“给老百姓发福利”无法从根本上解决问题,“扶贫”+“限富”双轮驱动将会更有效果。近年来,开征房地产税和遗产税呼声渐高,但房产税自2011 年在上海、重庆试点后,并没有大的动作,遗产税也还在持续酝酿中。有必要加快改革的进程和力度,尽快开征房地产税和遗产税,对个人财产课税,起到调节高端的作用。房地产税对家庭拥有的房地产在持有环节课税,是优化社会财富分配、防止贫富两极分化的重要手段,其首要目的不是增加财源,而是调节分配。应总结上海、重庆房产税试点经验,加快房地产税立法。在房地产税立法过程中,要考虑人们首套住房的基本需求,对基本需求之外的二套以上住房实行累进税率,同时也要准确评估征税带来的社会影响。遗产税对个人离世后存量财产课税,可以有效避免富有阶层以零成本的方式,通过房产、现金、贵金属等形式向下一代转移财富。起步阶段征收面不宜过宽,免征额不宜过低,征收率不宜过高(如10% 以下)。应适当照顾一般人群,重点针对巨额财产征税,同时要有效防范个人财产向海外转移。
    (三)妥善解决税源与税收背离问题
    遵循税收归属与税收来源一致原则,优先保障价值创造地征税权。在企业所得税方面,规范企业所得税横向分配,弱化横向分配中的总部经济偏向。
    至于如何确定总机构与各分支机构之间应分享的企业所得税比例,建议借鉴国外做法,进一步完善公式分配法,合理、客观考量总机构与各分支机构的税收贡献率,严格按税收贡献率将汇总计算的企业所得税扣除中央分成比例后,分配至各个地方。
    在电子商务税收方面,考虑到税收政策的统一性,对一定规模的电商可适当提高中央财政在企业所得税和增值税上的分享比例,并酌情加大对非电商总分机构所在地的财政转移支付力度。对实行上述政策的电商企业,根据上年度营业收入规模,一年一调整。
    (四)优化促进区域协调发展的税收政策
    连续多年的经济发展规划纲要和政府工作报告都重点提出,要大力推动区域经济的协调发展。
    第一,要兼顾公平与效率。无论是二十世纪九十年代提出的“效率优先、兼顾公平”,还是当下的“更加注重公平”,税收都是公平与效率的焦点。现阶段,税收调控区域经济发展应首先考虑公平,再保证效率,大力促进中、西部地区发展,同时注意保持东部稳定,做到整体平稳推进。第二,要降低流转税比重,提高所得税比重。所得税能更好地发挥协调区域经济发展的作用,同时考虑到共享发展既需要流转税筹集财政收入,也需要所得税调节分配,以及我国所得税收入占税收总收入的比重长期偏低的情况,建议调整流转税和所得税比重,构建流转税和所得税并重的双主体税制结构。第三,要优化税收优惠政策。应下决心破除地方利益藩篱,清理规范各项税收优惠政策。要针对东、中、西部产业发展现状,制定普惠性的产业税收优惠政策,鼓励东部地区进行产业结构调整,重点发展高新技术产业,鼓励中、西部地区发展基础产业,实现跨越发展。根据区域经济发展现状,也需要适当考虑差别性的税收政策,如对东、中(含河北、东北)、西部地区企业所得税实行差别化的阶梯税率,加大对欠发达和不发达地区的税收支持力度。

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