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强化税收风险管理的对策及建议

2016-12-20 10:43:00 | 来源:中国税务网-甘肃省泾川县国税局 | 作者:杜晓宏

  随着税收信息化建设的发展,税收风险管理在税收现代化征管中的导向作用越来越明显,各级税务机关也都在积极研究探讨风险管理这种新的税收管理模式。

  甘肃省泾川县国税局以深化国税、地税征管体制改革为契机,积极探索实际工作中的税收风险管理,但专业人才的紧缺、涉税信息获取的滞后在一定程度上制约着全局的税收风险管理工作,因此从理念更新到信息整合都需要进一步加强。在现实税收管理工作中,如何更好地引入风险管理理念、强化税源控管、规避执法风险是当前应该着重探讨的问题。

  一、税收风险管理的内容

  《国家税务总局关于进一步加强税收风险管理工作的通知》(税总发〔2016〕54号)文件对税收风险管理的定位和意义做出了清晰的表述。“税收风险管理是现代税收管理的先进理念和国际通行做法,是完善我国税收管理体系、提高治理能力、实现税收现代化的有效举措,是构建科学严密税收征管体系的核心工作,是税收征管改革的突破口,实施税收风险管理,就是要把有限的征管资源优先配置到高风险领域和大企业税收领域,实现税源管理专业化,推动服务管理方式创新和税收管理体制变革。”由此可见,税收风险管理未来将成为我国税收征管改革的抓手和突破口,是实现税收征管现代化、税收治理现代化,最终实现税收现代化的有效途径。

  税收风险管理包括税源监控风险管理和税收执法风险管理。简单地说,就是内外风险管理。就其表现来看,内外风险有时是相互独立的,但更多的时候是相互交叉、相互重叠、不可分割的。因此,从基层税务机关的实践来看,通过事项的分类更有现实意义。从当前信息化水平和实际可操作性来看,基层税务机关税收风险管理可以分为风险防控管理和风险评估管理。

  风险防控管理主要是指基于税法的定性、定量规定,防范纳税人涉税风险和税务机关及其执法人员执法风险,通过内控机制实现风险有效控制的一种管理形态。从广义上讲,它贯彻于税收管理的全过程,包括纳税服务、税源管理和税务稽查、纳税评估等诸多环节。从税源专业化和分级分类管理的角度来讲,主要指税源管理过程中防范和控制风险的管理,包含于基础信息的调查核定、优惠政策的备案、定期定额管理违章处罚等环节,将每一项业务涉及多个环节。

  风险评估管理主要是指基于纳税人基础信息、申报信息、相关第三方信息,利用定性和定量的税收风险分析基本方法,对纳税人纳税遵从度和税收执法风险进行综合评价和处置的一种管理形态。主要包括监控分析和纳税评估,其中纳税评估是税源专业化管理的核心。

  二、目前税收风险管理实践中存在的问题

  (一)税收风险管理体系还不够健全

  一个完整的管理体系对工作的指导性作用不言而喻,但受制于种种因素,该局税收风险管理体系仍不够健全,主要表现在:

  1.对税收风险管理工作的认识仍有不足。税收风险管理工作开展较晚,因此很多部门对税收风险管理工作认识不足,相关工作还没有引起足够的重视,风险管理工作大多流于形式,仅停留在表面应对上,把风险管理的作用还没有得到充分的发挥。对于纳税人来说,为了追求自身利益的最大化,以最快的方式获得最大的回报,往往以侥幸的心态对待税收风险,而税收风险管理对他们来说也是个全新概念,对其理念、意义并不了解,甚至认为风险管理和税收稽查一样,税务机关是在反复检查,因而产生反感情绪,影响了征纳关系。

  2.上级考核税收风险管理成效的指标缺乏定性考核。税收风险管理的目的是提高纳税遵从度,在实际工作中考核风险成效的指标往往只注重定量考核,比如在考核中只定量考核人均应对户数、应对成效等,却无法定性考核开展税收风险管理后是否实现了减少税收风险、提高税收遵从度的管理目的,但是在实际工作中规范一个行业比查补一点税款更具有意义,更能体现税收风险管理的价值,实现降低风险、到最终实现没有风险为我们的最终目的。

  3.考核环节单一。税收风险管理的环节众多,包括风险的规划、分析识别、排序、应对管理、跟踪管理等,但是纳入考核的往往只有风险应对环节,考核不能涉及到风险管理全流程的各个环节,导致风险管理实践的真正成效无法全面真实反映。在税收风险管理全流程中,也仅是重视省、市局风险推送户的应对,很大程度也是为了应付上级的考核,而往往忽视了风险管理的复查、风险应对的成效和风险管理以点带面的导向作用。

  (二)风险分析识别体系还不够完善

  1.风险指标的指向性不强、指标效用不够明显。目前采用的风险模型一般都是由上级承担构建,但是各地基层税务机关在管理方式上存在一定差别,税源状况参差不齐、地域经济发展不平衡,导致在管理上不规范,没有统一的标准。

  2.税收分析的方法仍简单粗放。主要表现在,首先税收风险分析过程中往往“就数字论数字”,对内在的规律不能很好揭示,各种分析的方式方法不能有机结合,对深层次原因分析方法还欠缺,这就导致税收分析停留在表面,制约了分析识别工作的开展;其次部门间协调不够。税收风险工作客观上要求各部门相互配合,积极协作,以全面、准确地揭示风险变化的各种原因。但在现实工作中,税收风险分析工作往往是个别科室个别人单兵作战,税收风险分析局限性较大,对税收风险发生的真正原因难以分析透彻。

  (三)信息技术运用不足

  虽然现阶段计算机技术迅猛发展,但是真正运用到税收风险管理方面的技术还很简单。

  1.信息管税在机制上不健全。一方面税务系统内部人少户多、职能分散、资源配置还不尽合理,业务流程和环节还没有完全理顺,难以做到衔接紧密、环环相扣,影响了信息管税效能的发挥;另一方面,外部信息的采集渠道不畅,获取第三方信息困难重重。目前综合治税信息平台,税务机关外部数据的获取仍采取上门采集方式,你不上门我不报送,加大了工作量,并且获取的涉税信息存在不完整、不准确的情况。

  2.涉税信息量少质差,可利用率低。随着市场经济的深入发展,税务风险管理事项也更加复杂,征纳双方信息不对称的问题也日渐突出,但是信息的采集与利用一直是税收工作的薄弱点,税务部门信息采集与利用的深度和广度明显不足,平时掌握的纳税人基本信息难以满足提高税收征管质量的需要。

  (四)职能界定不明确、税收法律不健全

  1.今年该局虽然设置了负责风险风险应对的专业化管理小组,但风险应对小组在很大程度上也仍忙于基层分局的涉税性的管理工作,税收风险管理职能交叉、分散,缺乏统一规划。

  2.从风险管理的实践来看,税收征管法没有明确纳税评估的法律地位,包括纳税评估的程序、专业化评估机构的执法主体资格等。因此按税源管理类别设置的专业化税源管理或者分级分类管理机构是否具有执法主体资格等都有待法律予以明确。

  (五)征管资源配置还不够合理,专业化人才匮乏

  目前,该局虽然成立了专门的税收风险管理应对小组,但由于编制有限,也缺乏高层次、复合型和专业性的人才,真正能适应风险识别、有效应对的力量从数量和质量上都无法满足实际需要。

  1.受陈旧管理模式影响,干部队伍中存在“干多干少一个样”的错误思想,在一定程度上影响了税务干部的思想。

  2.受人员数量限制,现有的风险管理人员大都为一人多岗,在负责风险管理工作的同时,还承担着各类涉税管理事项,时间和精力无法集中到风险管理工作上。

  3.人员素质的提高与税收工作的发展不能同步,普遍存在对新知识、新技术的掌握不够,缺乏高素质、高技能的专业人才,税收风险管理还不能取得应有效果。

  三、加强税收风险管理的建议

  实际工作中,税收风险管理渗透到税源管理和税收执法工作的每一个环节。实际上管理员日常管理工作中的各种评估验证分析工作都是一种简单的风险管理。在此情况下,建立一种适当的风险管理机制,使之系统化和规范化,可以更好地发挥指导作用。通过分析风险管理的现状,探索风险管理中存在的问题,为全面深入实践风险管理,建议从以下几个方面思考: 

  (一)加强风险管理认识,确保工作顺利开展

  全局干部必须将思想认识高度统一到加强税收风险管理工作上来,认真研读、深刻领会税收风险管理的内涵和精髓,建立一个长期有效的税收风险管理策略,制定明确的风险管理目标,切实转变税收管理理念,克服畏难情绪,在全局上下形成广泛的思想共识。同时要凝聚各方力量,创造领导高度重视、协调统筹有序、内部齐抓共管、外部支持协作的良好改革环境,采取的措施和策略都要围绕管理目标来进行,才能使风险管理工作得以有条不紊地开展。

  (二)加强团队建设和风险管理的教育培训

  合理调配人力资源到征管一线和税源风险应对环节,消除人力资源多层级平铺式配置,强化从事风险管理的人员力量。同时,强化对税收风险工作的教育培训:

  1.宣传培育风险管理理念,要加强对税收风险管理的宣传,教育与激励全体税务人员牢固树立税收风险管理理念,引导全体成员为实现纳税遵从最大化的组织目标共同努力。

  2.加强教育培训,大力开展对各岗位人员税收风险分析、识别、应对、跟踪监控等技能和税收管理、评估、检查等执法能力的专业化培训,通过专业化培训和工作实践不断丰富风险识别方法和应对手段,提高风险管理能力。

  (三)注重信息整合,完善风险管理数据

  1.注重内部信息整合和资源共享。风险管理是全局性的工作思路,为避免各部门各自为阵的情况,应将工作加以统筹,除注重上下联动之外,也应注重部门内部和部门之间的信息共享,充分发挥信息资源作用,提高信息利用率,注重政策部门与风险管理部门信息互动,通过风险梳理,共同制定促进相关政策执行的操作规程和措施,注重日常管理、评估、稽查及时信息互动,不断提高工作成效。

  2.拓展信息渠道,注重外部信息情报的获取。目前风险管理的信息来源大多是依托企业网上申报的财务报表与税务机关内部数据,渠道比较单一,甚至存在就着问题数据分析查找问题的情况,不尽准确。因此,要做好风险管理,应拓展信息渠道,注重从第三方取得企业生产经营信息,拓展风险管理信息库。向当地党委、政府主要领导汇报,努力争取政府部门支持,商讨搭建泾川县综合治税平台,变被动为主动,实现涉税信息共享的制度化、常态化,提高信息传递和使用效率,解决征纳双方信息不对称的问题,做到问题及时发现、及时处理,提高外部协作机制运行的效率,从外围多渠道督促企业真实反映日常经营活动,尽量遵从税法标准,减少纳税风险。

  (四)强化税收风险分析评估

  风险分析是税收风险管理的核心。税务部门要在多渠道及时、完整、准确地采集、掌握税源信息的基础上,加强风险信息分析,找准各类风险因素和风险点,做好风险评估。

  1.建立税收风险管理指标体系。结合纳税人报送、税务机关采集和第三方提供等信息,依据征管业务规范和操作规程,从税务登记、纳税申报、发票管理等环节,建立税收风险管理指标体系。

  2.开展税收风险预警分析。通过分年度、季度对各类信息收集和特征归纳,运用统计、分析等方法,对照税收风险管理指标体系和特征库,从不同角度和领域,寻找税收风险点,对识别出的风险点进行定性分析。

  3.做好风险等级评定。对识别出的风险点,通过人机结合的方式,对纳税人的风险级别进行统一的、基础性的评定,为制定科学、严密、有效的防控措施奠定基础。

  (五)加强税收执法监督,有效防控执法风险

  坚持全面落实税收行政执法责任制度,以岗位设定为基础,依岗定责,明确具体岗位的执法内容与执法程序,减少不作为、慢作为或任意作为等行为。加强涉税规范性文件的审核监督,严格执行规范性文件制定审核及备案管理制度。重视税收执法检查的功效与作用,通过日常、专项和年度执法自查,查摆问题、纠正错误、落实责任,并加强整改工作的跟踪问效管理。健全完善评议考核与执法责任追究制度,采用计算机考核与人工考核相结合的方式,评价税收执法质量,增强评议考核的科学性和客观性,保障在税收收入有新突破的基础上,收入的质量也有新提高。

  (六)税企共融,形成防控风险的合力

  1.税务机关应强化税收政策的宣传,注重与纳税人的沟通交流,为纳税人在经营决策、筹划期间提供各种税前咨询和税收筹划服务。

  2.针对辖区区域税源特征,调查纳税人税收辅导需求,依托各类平台多种渠道开展纳税辅导,引导纳税人学法、守法,依法履行纳税义务,提高税法遵从度,避免税收风险。

  3.对内应进一步优化和规范征管业务流程,完善公开制度,加大工作透明度,保障纳税人知情权,努力消除征纳双方信息不对称的矛盾。最后,对外加强宣传,积极对外展示风险管理成果,提高社会认同度,构建和谐征纳的环境,得到纳税人的认可和支持,有利于风险管理工作的有效开展。 

  

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