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基层税务部门纳税评估工作存在的问题及对策分析

2016-12-21 15:48:00 | 来源:青岛即墨市地税局 | 作者:于法刚

    当前,随着税收征管改革的深化,各级税务机关将纳税评估作为强化税源风险管理的重要手段,大大提高了税收征管的质量和效率,降低了税收风险和成本,减少了税款流失,提升了服务水平和纳税人满意度。但同时,纳税评估工作也存在着不少问题亟待解决,采取对策更好地提高纳税评估工作实效,已成为当前一项十分重要而艰巨的工作。

    一、纳税评估工作现状

    自纳税评估开展以来,对提高税源监控能力,增强管理信息的综合利用效果,降低异常申报率,增加收入堵塞管理漏洞,起到了积极作用。

       

    从表中数据可以看出,近年来纳税评估涉及的应缴税款增幅明显,纳税评估在税收征管中的作用显著。

    (一)税源监控作用明显。税源监控的能力是税收征管能力的外在体现,税源监控是税收管理的核心之一,是防止税款流失的基本途径。建立在纳税申报基础之上的纳税评估,设置了一系列管理预警指标,对税源进行动态监控,发现异常现象,及时做出对应处理。各项风险预警指标的设计把管理的覆盖面扩大至对纳税人产、供、销、耗及财务核算等各个方面,不仅保证了纳税评估有充分依据和统一标准,而且也促进了管理部门对税源状况实施科学化、精细化、动态化监控。

    (二)促进征管质量提高。税务部门经常性的纳税评估,可及时有效地发现处理纳税人一般性的涉税问题,并将有关信息反馈给基层税源管理部门以加强对纳税人的督导,促进纳税人纳税申报的真实性,提高纳税人纳税申报质量,提升依法纳税意识,全面提高基层税务部门的征管质量,有效堵塞征管漏洞。

    (三)有效降低执法风险。纳税评估能够在税收管理环节发现税收风险点,把各类税收执法风险消除在萌芽状态,提高税收执法质量。比如,我们在评估中发现,有的纳税人当期实现收入不开票,不入账,有意推迟纳税申报时间,人为调节当期应纳税款。虽然在持续经营期内,该纳税人也许没有少缴税款,但从法律定位上来讲,推迟纳税申报时间,已造成当期少缴应纳税款,按规定应该缴纳滞纳金或者因为造成偷税而被罚款。但因为评估环节及早发现问题并进行纠正,未雨绸缪,从而避免了违法行为的发生,减少纳税人因违法导致利益损失的可能性,降低外部原因引起的税收执法风险,提高了税法遵从度。同时,纳税评估过程中更加注重柔性管理、优质服务。一方面通过对企业依法管理,促使其自觉依法履行纳税义务;另一方面,为纳税企业提供各种便捷的纳税服务,征纳双方法律地位平等,纳税人对税务部门的满意度不断提升。

    (四)与稽查实现良性互动。根据《纳税评估管理办法(试行)》第二十一条规定:发现纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的,要移交税务稽查部门处理。由此可见,纳税评估也承担了部分稽查的工作。纳税评估人员在评定分析过程中发现纳税人达到移送稽查条件的就移交稽查部门,既减轻了稽查部门的负担,又节约了稽查耗时和精力,还降低了稽查成本。

    二、目前纳税评估工作中存在的问题

    (一)评估人员素质不高,直接影响纳税评估工作的质量和效率。要想对纳税人的纳税真实程度作出客观的评估,除了对纳税人真实申报资料的全面掌握外,还要求评估人员有较高的判断能力,不仅要吃透税收政策法规、税收理论,还要掌握会计实务、计算机操作技能。目前,基层税务部门从事纳税评估人员大多是一人多岗,很少接受过专业的系统性的评估技能培训和软件操作培训。同时,如果对企业的生产流程,财务状况不甚了解,又不精通财会知识,仅凭企业报送的财务报表、申报资料无法发现深层次涉税问题。何况,现在的企业财务人员素质越来越高,即使想偷漏税,他们所使用的手段也更加隐蔽,如果评估人员只从有限的涉税信息中找出什么蛛丝马迹,挖出深层次的问题,那是相当困难的事情。事实也证明,评估入库的税款,基本上是企业自查自纠税款,而不是真正由评估人员“评估”出来的税款,使评估工作停留在看看表,对对数的浅层次上,评估工作的中期监督工作没有充分发挥。

    (二)第三方信息渠道不畅,影响纳税评估的准确性。纳税评估是应用数据信息比对的方法,对纳税人申报数据的真实性、准确性进行定性和定量的判断,进而发现问题,并对税源管理提出建议的一种有效管理手段。在纳税评估过程中要运用大量的数据资料进行对比分析、定性分析,并进行相关的指标测算。没有数据资料,纳税评估工作就成为无本之木、无源之水。目前,税务机关通过纳税人报送的申报资料所获取的信息非常有限,而且真实度不高,不能为纳税评估提供确实的依据,并且缺乏其他方面的信息印证。且我市地税系统还没有足够的渠道获取企业相关信息,第三方信息采集困难,渠道不畅,信息来源单一,影响评估人员的准确判断,也影响了纳税评估的深度和广度。

    (三)评估人员风险意识不强,感觉不到执法风险的潜在威胁。分析当前诸多优秀评估案例,发现大多案例均以纳税人自行补缴税款,并加收滞纳金结案,而移交稽查的案例非常少,移送司法机关的更是凤毛麟角。《办法》中规定,纳税评估是对纳税人、扣缴义务人当期申报的真实性、准确性作出判断,而有多少评估案例是只评估当期未涉及前期的,对纳税人少缴税款的行为是否构成了偷税而无意识,更没意识到纳税人是否构成了偷税罪。《办法》第二十一条规定,对纳税人涉嫌偷税的,应移交稽查部门处理。对应移交司法部门处理而未移交,是否构成了徇私舞弊不移交罪,对从事纳税评估人员来说,很少人能够意识到潜在的风险。

    (四)评估指标针对性不强,导致评估结果与实际情况差异较大。科学的指标体系是纳税评估系统评估筛选疑点纳税人的依据。目前,纳税评估指标体系还很不系统,有的指标实际操作性不强,行业税负和预警值设置不合理,导致现阶段的评估主要凭借管户经验对企业进行历史性的纵向比较和同行业的横向比较,局限性很大,导致评估的结果与实际情况产生较大差异。

    (五)评估考核指标需要完善,评估工作存在应付现象。目前,市局对基层部门纳税评估工作绩效考核指标主要包括:评估税款占税收收入比例不低于0.55%、评估税款当期入库率不低于80%、评估有问题率不低于85%以及按期完成率等等。就目前从事纳税评估工作的人员数量与实际需要评估的企业数量比较,要求评估工作既要出质量,又要照顾到评估进度,工作量之大与人员的严重不足成为严重矛盾,恐怕最后只能是草草收场,不了了之,不仅容易在纳税人当中也会造成负面影响,也不利于以后工作的开展。

    (六)法律地位依据不足,导致纳税评估工作刚性不强。尽管目前国家税务总局、省、市局都制定了《纳税评估管理办法》,但《税收征管法》及其实施细则,均无有关纳税评估具体问题的处理规定,没有直接赋予纳税评估的法律地位,使得纳税评估的整个工作过程始终处于执法的法律边缘,使其相应职责、手段、方法等也都徘徊于管理与稽查之间,具体操作很难有个准确尺度。对纳税人自行查补申报税款,纳税评估对此可以不予处罚,但《税收征管法》规定申报不实属偷税行为,纳税评估中关于补税的法律法规依据不足,评估结果处理缺少法律依据,刚性不足。从《办法》中可以看出,纳税评估是对纳税人申报的真实性、准确性作出审核、分析、评定,对我们税务机关而言,要判断掌握纳税人真实和准确的纳税情况,用目前的纳税评估方式不足以发现和说明问题,因为纳税人存在着可能的做假账和隐蔽性极强的帐外帐情况,即使评估后发现了问题,也不能完全说明纳税人最终导致虚假申报的全部问题,可能会给今后的工作带来隐患和风险。

    三、完善纳税评估工作的几点建议

    纳税评估是一种税收管理工作,它的实施是为了促进税务机关提高征管质量,减少纳税人过失风险,为充分发挥其作用,笔者提出以下几方面建议:

    (一)明确依据,提高纳税评估的法律地位。一是确立纳税评估的法律依据。建议将纳税评估写入《税收征管法》,将纳税评估以法的形式加以规范,在法的层次上完善评估内容,规范评估程序,明确评估时限,统一评估文书,让评估工作有法可依、有章可循,增强纳税评估的法律效力和可操作性。二是摆正纳税评估的位置。建立健全一套完整的纳税评估机构,配置业务精湛的人员,确保纳税评估长期有效地正常开展。三是统一各地纳税评估工作业务规程,制定纳税评估工作实施条例,将纳税评估的重点放在评估纳税人是否按规定履行纳税义务上,消除纯粹的向评估要税收超进度的理念,使纳税评估真正成为基层税务机关的征管利器。

    (二)加强培训,提高评估人员的综合素质。评估人员不但要了解税收工作本身,而且要了解企业的生产经营全貌及纳税人的详细情况和特点,掌握审核、评析、测算、取证、质询的全部技能。具体工作中,一是开展经常性的税务综合业务培训,定期对评估人员通过以会代训、以老带新等多种形式开展业务培训,有效地带动税收管理员业务水平和工作技能的提高。二是定期开展“以案说法”案例分析会,可以把各地开展纳税评估以来的成功案例进行讲评,以达到交流和指导的作用,提高评估人员分析问题的能力。三是提高税务人员自觉学习的积极性。单位根据自身的条件采取物质奖励或精神奖励的方面,引导税务人员有针对性地学习税收、会计、管理等方面的知识,培养和造就一批精通财务知识和税收理论,熟练掌握法律法规、信息技术与应用技术,以及了解与约谈相关学科知识的复合型人才。

    (三)拓宽渠道,提高纳税评估的准确性。依托现有税务操作软件和风险防控系统提供的数据,把好信息采集关,确保采集数据的真实、全面、准确,提高纳税评估信息的收集能力和应用质量。建立和完善评估信息提供机制,有选择地补充对纳税评估有用并能反映企业真实生产经营情况的其他辅助资料,如电表数、出勤表、存货盘点表等,使评估的原始资料更具广泛性和针对性。同时,将分散于征管系统、金税工程以及从国税、工商、技术监督、银行等部门反馈的涉税信息进行整合,通过多方位的对比分析实现对纳税人的经营情况、纳税情况、资金运用等涉税信息的全面掌握,提升纳税评估质量。通过计算机网络等科技手段,减少人工评估的工作量,进一步提高纳税评估的科学性和工作效率。

    (四)健全指标,提高纳税评估的针对性。积极开展调研,做实做细相关指标和模型。科学的纳税评估指标体系和评估模型是做好纳税评估工作的有力保障。各单位应将自己管辖的重点税源行业、重点纳税户作为建立指标体系和模型的重点,注重收集各类信息资料,权衡各种因素,应用多种方法,通过制定、验证、修订、再验证的程序,确实做出能指导本单位实践的指标和模型。同时,要加快研发纳税评估的专业应用软件,充实软件的评估分析内容,提升纳税评估的智能化程度。

    (五)完善考核,提高评估工作的有效性。就目前评估考核指标的设计而言,更多是对评估数量和评估税款多少的考核,容易出现评估人员为完成考核指标而忽视评估质量的问题。所以,在考核指标的设计方面,应注重对评估质量以及有效规避执法风险等方面的考核。具体工作中,应在目前绩效考核指标设置的基础上,加强对已完成评估户的复查,同时也应加大对评估文书规范性、涉税问题认定处理等方面的考核力度。

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