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加强基层税收执法风险防控的思考

2017-01-23 15:56:00 | 来源:湖南省张家界市慈利县国税局 | 作者:黎昌忠 黎开金 高玮

  税收执法风险是指税务机关及其执法人员在行使税收执法权过程中面临的正当权益受损、税收职能失效或者被追究民事、行政、刑事责任等各种风险的总和。它不仅可能影响税务机关执法的公信力和执法形象,也可能直接威胁税务人员的切身利益甚至人身安全。如何有效防范税收执法风险,已成为当前基层工作中亟需解决的问题。 

  一、当前基层面临的主要税收执法风险 

  (一)正当权益受损 

  此类风险主要是因为税务机关和税务执法人员积极作为而引起,若不及时妥善处理,会引发严重后果。一是执法单位正当权益受损。主要有:基层税务机关受到围攻冲击,受到税收管理对象变相报复,执法联动机制方面的拖延遏阻等。二是执法人员正当权益受损。如受到人身攻击、人身伤害、家庭骚扰等。 

  (二)被动承担责任 

  此类风险主要是税务机关或者税务执法人员不作为或乱作为而引起,须通过个体努力、制度保障等方式,从源头加以防范。一是承担行政责任。对单位来说,有被通报批评、取消评先评优资格、被绩效考核一票否决、文明单位被取消等;对个人来说,有被纪律处分(警告、记过、记大过、撤职、开除等)、通报批评、调离岗位等。二是承担民事责任。包括税务机关或者税务人员被责令赔礼道歉、经济赔偿等。三是承担刑事责任。税务机关或者税务人员在严重渎职、违法执法构成犯罪时,都可能面临被追究刑事责任的情形。 

  (三)税收职能失效 

  此类风险主要是由税务机关和税务执法人员不积极作为而引起,虽未达到“问责”程度,也未见明显的权益损害,但隐性的危害不容忽视。从单位来说,主要危害包括逃骗抗税现象愈演愈烈,税收部分职能失效,税收部门形象和社会地位下降,在政府工作体系中的话语权下滑等;从个人来说,可能引发职业焦虑、迷茫和淡漠及内部不正之风。如部分个体经营户长期未纳入税收管理、假发票蔓延势头不减、经营者拒不提供发票现象等,对税务部门形象负面影响较大。 

  二、引发税收执法风险的原因分析 

  (一)执法能力不足 

  一是随着税法的不断健全与完善,执法人员不仅需要灵活运用税收、财务管理、法律、计算机等多方面知识,还要具备分析、处理、应对各种突发事件的能力。然而,现有不少基层执法人员长期惯于处理重复性、简单机械化的工作,欠缺自觉学习的主动性、长期性和危机感,往往因自身业务能力不足、执法水平偏低而形成执法风险。二是基层干部队伍年龄结构不合理,不少一线执法人员年龄接近或超过50岁,知识老化;部分新进人员经验不足,缺少基层锻炼和执法培训,缺乏对执法现场复杂局面的掌控能力。由于执法人员“青黄不接”,对税收法律法规和政策的理解偏差容易引起执法风险。三是少数税务人员职业素养不高,不履行或者不认真履行职责,容易引发缺位、错位、越位等责任风险。四是有的税务人员廉政操守不牢,法纪意识淡薄,滥用职权、徇私舞弊甚至索贿受贿,在税款征收和发票管理上送人情、做手脚,不按规定抵扣税款和办理出口退税等。 

  (二)税法遵从度不高 

  一是由于历史或传统文化原因,民间一直存在“仇官仇富轻税”思想,相当一部分人对纳税义务有着近乎本能的排斥态度,下意识认为税收是额外负担。二是传统的税收理论片面强调税收的强制性、无偿性,过于强调政府权力而忽视了纳税人权利;税收执法尺度不一,存在较多人为因素,增加了纳税人不公平意识,加大了纳税不遵从概率。三是纳税人自我意识极端,在各种税收筹划、合理避税培训的催生下,转化为愈发隐蔽的偷逃骗税手段,形式、方法不断翻新;少数不法纳税人大肆搞关系税、人情税,甚者借助暴力威胁手段对抗税收执法。四是基层税务机关与工商、国土、金融、经信等部门信息共享不足,对纳税人生产经营状况了解不充分,使纳税人能轻易隐瞒涉税信息,随意操控纳税数额。另外,与公检法等执法保障部门信息不对称,也使综合执法环境无法形成,降低了对税收不遵从行为的打击力度,弱化了税法刚性和严肃性。 

  (三)执法行为不规范 

  一是税收法律政策缺陷。税收立法与我国现行法律体系不协调,使税法与其他法律法规衔接不畅;税收立法层级不高,规范性文件居多,实施要求过高过细,忽视了对税务人员的法律保护;对一些过期文件未及时清理和审核,导致执法风险产生。二是税务行政不作为、乱作为和权力滥用。有的基层执法人员擅自扩大或缩小自由裁量权的权限范围,造成税收处罚事由认定不准确,处罚结果显失公正;有的基层执法人员为了提高效率或者避免执行难问题,在执法过程中往往采取避重就轻的策略,对应该移送公安机关的不移送,渎职失职。三是重实体轻程序导致税务机关不当执法。长久以来,基层税收执法人员缺乏对执法程序的正确认识,认为只要引用的实体法正确,执法程序是无所谓的,往往以方便工作甚至方便纳税人为由,任意更改执法程序,严重弱化税务执法严肃性。 

  (四)行政协调协作力度不够。 

  一是地方党政部门压力。有的地方政府为完成财税目标任务或为搞活地方经济、促进招商引资,以会议纪要等形式出台一些与现行税收法规不相符的优惠政策,利用行政手段干预税收执法;为“优化经济发展环境”,实行涉税调查、检查“备案制”等,也可能导致税源监管缺失;个别地方党政领导甚至为纳税人说情等。二是“任务治税”影响。由于地方财政收入预算对地方政府的硬性约束,在依法治税与完成财税收入目标任务和发展地方经济出现矛盾时,地方政府就会通过经济、行政等手段,对税务部门正当执法、严格执法进行干预,要求国税机关和企业变相搞预征预缴、引税,应抵不抵、应退不退、不落实优惠政策等,从而带来执法风险。三是外部监督影响。相关职能部门以及纪检、司法机关加强了对税收执法与执纪行为的监督,互联网背景下的媒体和社会舆论也成为很强的监督力量,使潜在的税收执法过错或违法行为转变为实际法律责任的几率增大。 

  三、加强税收执法风险防控的建议 

  (一)以素质提升增强抗风险能力 

  一是加强基层税务人员,特别是行政执法人员学法用法培训,全面提升干部队伍依法治税能力。加大人才培养力度,培养一批既懂税收法律法规又懂其它法律,特别是行政救济法律制度的复合型人才;合理利用执法资源,实行“老中青”“传帮带”相结合,稳步提高干部整体业务素质。二是组织律师、法官和业务骨干,通过法制讲座、法律知识竞赛等形式,开展风险防范和管理培训,提升干部应对风险的技能水平;增强干部“忧患、责任、大局、问责”四种意识,提高执法队伍风险预警防范、运筹控制、舆论引导与善后处理能力,特别是运用法治思维、法律办法解决复杂问题的能力。三是提升“拒腐防病”能力。强化教育引导,通过组织集中学习廉政法规、举办预防职务犯罪专题讲座等各种形式,深入开展廉政警示教育;同时加大内审督察和执法考核追究力度,落实税务违法案件举报奖励办法,加固制度防线,形成不敢贪、不能贪和不愿贪的廉洁从税氛围。 

  (二)以服务提效分散和化解执法风险 

  一是转变执法理念。由执法管理向执法服务转变,倡导服务性执法,将满足纳税人合理需求的观念贯穿税收执法全过程,积极、主动、及时为纳税人提供优质服务。二是细化行政规范。将单纯的职业道德要求转变为具体的行政行为规范,通过多种渠道教育和宣传,树立现代税收理念;将纳税服务以制度和规范的形式列入基层执法考核,建立纳税服务长效机制,降低纳税人抵触情绪,增强自觉纳税意识。三是优化税收征纳环境。在依法治税的前提下,多沟通了解纳税人实际需求,切实减轻纳税人负担;将税收优惠政策宣传、落实到位,不打折扣不走样;依托税收宣传、网络、信息技术和舆论监督,对税务代理、委托代征等行为进行有效监管。四是创造公平公正的执法环境。加强税收征管,减少纳税人逃税行为,确保税收公平正义;加大纳税评估、税收稽查力度,坚决杜绝对特权阶层的税收宽容。 

  (三)以制度建设强化执法预警和监控 

  一是完善文件规范化管理制度。规范文件制定、发布和备案等工作,避免政策漏洞风险;规范文件清理,第一时间公布废止或失效文件,防止与现行税收法律法规冲突;加强政策调研,形成规范统一的税法解释机制,禁止做扩大或类推解释。二是完善执法风险预警和防控机制。有针对性地开展风险排查和分级分类,建立执法风险数据库;依托信息技术,对关键岗位、重点环节设置风险预警提示,并积极与党委政府、相关部门协调,建立税收执法风险防控联动机制。优化执法权力配置和流程设计,充分运用制度建设抵御风险。对执法过程中可能出现的政治、法律、社会舆情和人身安全风险进行有效评估、妥善应急应对。三是完善执法纠错和监督机制。明确税收执法权的行使界限,落实权力分配和相互监督制约机制,增强自我纠错能力。进一步规范税收执法权和行政管理权,健全执法风险补救机制,做好税务行政复议和诉讼工作。四是完善执法过错责任追究制度。对涉案纳税人和税务人员,要根据违法违规事实和情节严肃查处,形成良好的震慑和警示效应。五是完善专业法律服务制度。建立公职律师为主、外聘法律顾问为辅的专业法律服务体系,在进行重大案件审理、起草规范性文件、推行重大决策部署等时,充分发挥律师团队在法律、税收专业知识方面的优势,提前“把脉会诊”,降低法律风险。 

  (四)以综合治税实现风险防控社会协作 

  一是加大税收执法宣传力度。加大对诚信纳税的宣传力度,增强纳税人税法遵从度,提高全社会依法纳税意识。同时,积极协调好各方面关系,争取社会各界对税收工作的理解和支持,努力构建和谐的税收征管环境,减少税收执法风险。二是转变“任务治税”思想。主动向当地党政领导多请示多汇报,争取理解和支持;结合各地税源状况和税源变化趋势,开展调查统计和分析,科学分配税收目标任务。三是积极主动接受各方监督。切实加强信访、网络舆情管理,对新闻媒体和纳税人反映的问题,要认真调查核实并及时依法处理。积极拓宽监督渠道,高度重视人大、政协、司法、审计等部门监督,加大政务公开力度,树立有效、规范、透明的执法形象。四是加强部门协作。在乡镇、集贸市场、村、街道等建立群众性协税护税组织;加强与财政、地税、住建、国土、交通、工商等单位协作配合,争取公检法及纪检监察等部门支持,逐步建立起政府领导、税务主导、部门参与联动的涉税信息共享平台和综合治税格局,有效防止税收流失,降低税收执法风险。 

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