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胶州市地税局先行开展以风险管理为导向转变税收征管方式的探索与实践

2017-03-23 15:21:00 | 来源:青岛胶州市地税局 | 作者:赵桂法

    自2014年以来,青岛胶州市地税局根据国家总局、省局他市局关于深化税收征管改革构建现代化税收征管体系的精神要求,结合胶州经济社会发展和地税部门工作实际,精心筹划,先行开展探索以风险管理为导向转变税收征管方式,历经3年实践初步形成了以“风险管理为导向、专业化分工为基础、绩效考评为保障、纳税人需求为目标”的现代化税收征管新模式,较好地实现了对税收征管全程的扁平化管理。笔者结合胶州局的主要做法、取得的成效以及改进的建议谈一点粗浅的看法。

    一、主要做法

    (一)深化调整职能设置,实现专业化分工、专项化管理。在原有机构设置不变的前提下,以风险管理为导向,深化调整职能设置,对税源实施专业化分工管理,对风险任务实施集中管理、专项应对,实现了税源管理的目标明确、标准统一。

    一是实施专业化分工管理,实现对税源的科学分级分类。1.对重点税源的管理:直属局负责对全局重点税源的基础管理工作,按照纳税人规模和行业,以重点税源为着力点,对税源进行科学分类。将金融保险、房地产业、规模以上的纳税人确定重点纳税人,使其税收收入比重占全局的80%左右,营改增以后比例有所下降,约为70%,对重点纳税人实行动态管理。2.对中小税源的管理,最早仅有云溪中心税务所、胶西中心税务所管理,现在调整为三个税务所负责对一般税源的基础管理工作。

    二是实施专项化管理,实现对风险任务的扎口推送、专项应对。1.扎口推送集中管理。将所有的业务管理事项纳入风险管理的范畴,配套完善对应的风险防控管理机制,实现对不同税收风险的纳税人实施差异化和递进式的风险管理模式。将风险分析识别、等级排序、应对处理、绩效评价的风险管理闭环系统与征管基本程序相融合,形成风险管理导向下的税收征管流程,自上而下地实行理性“统一分析、分类应对”。以征管和科技发展科(现在调整为税源管理科)为全局任务引擎的核心,负责组织进行风险任务和日常管理任务的扎口推送,实现对风险任务的集中管理。2.差异化递进式专项应对。实施将低风险预警任务推送给纳税服务中心进行纳税辅导、风险提醒或提示,将中等预警风险任务推送给纳税评估科、九龙中心税务所、营海中心税务所进行风险应对,将高风险预警中涉嫌偷逃骗税的推送给稽查局进行税务稽查。同时,明确纳税评估科、九龙中心税务所、营海中心税务所为专职预警、评估应对部门;由张应中心税务所专项负责股权转让任务、注销任务、二手房地产转让任务核查;纳税评估科另外还负责土地增值税清算任务。

    (二)构建科学严密的管理监控体系,实现税收征管资源的集约化。为确保以风险管理为导向的深化税收征管改革顺利推进,依托两个链条,集约四个中心,通过对各项业务流转的全程监控,确保各项业务衔接无断点、风险防控无盲点、渠道畅通无阻点,实现对税收征管全程的严密监控,为顺利深化税收征管改革提供基础和保障。即:依托申报征收环节优化纳税服务链条、税源管理环节打造风险管理链条;集约征收服务中心、风险防控中心、税源管理中心和绩效考评保障中心四个中心。

    一是依托两个链条,为转变征管方式提供基础。1.申报征收环节优化纳税服务链条。对纳税人发起事项,在明晰征纳双方权利义务的前提下,按照“纳税辅导→一窗受理→现场办结→内部流转→窗口出件”的方向及运转模式,形成环环相扣的纳税服务链条。树立事前比事后解决问题更简单,成本更低,纳税人更容易接受的服务及管理思想,实行办税服务厅集中受理和办结,切实解决办税资料、表单及服务标准不统一,效率不高,纳税人多头跑、多次跑等问题,为纳税人提高方便、快捷、高效的服务。2.税源管理环节打造风险管理链条。(1)建立健全税收风险管理流程。以风险管理为导向,将所有的业务管理事项纳入风险管理范畴,配套完善对应的风险防控管理机制,实现对不同税收风险的纳税人实施差异化和递进式的风险管理模式。将风险分析识别、等级排序、应对处理、绩效评价的风险管理闭环系统与征管基本程序相融合,形成风险管理导向下的税收征管流程,自上而下地实行“统一分析、分类应对”。(2)加强风险分析监控和扎口推送。全力加强税收风险分析监控,优化配置风险识别、风险应对工作人员。以税源管理科为全局任务分配的核心,负责组织进行风险分析识别、等级排序,扎口统一推送风险应对任务。(3)执行实名报告和痕迹化管理。对分析应对、纳税评估案卷资料执行实名报告制度,对每一份分析应对、评估报告,必须注明分析应对、评估人员的确认签名,并在工作日志系统中记录应对评估过程,实行痕迹化管理;对纳税人提供的案卷涉税信息资料,必须备有纳税人的签章、签字确认,并对案卷资料实行统一集中保存,以明确责任,便于考核、评价。

    二是集约四个中心,为转变征管方式提供保障。1.征收服务中心。由纳税服务中心(纳税服务岗)、办税服务厅、法规税政科、征管和科技发展科的登记发票管理岗、收入核算和财务科的税收计会统岗位组成,职责包括涉税咨询、纳税辅导、税法宣传、税务登记、申报征收等涉税事项受理、审核审批、法律救济、发票管理、税收计会统核算、票证管理和风险疑点推送、接收、核查、反馈等。2.风险防控中心。基于把税收风险防控部门作为税源管理中枢的理念,在税源管理科的基础上,集中全局税收政策、数据分析、财务管理等方面的专业性人才成立风险防控中心。其职责包括:风险数据的采集,风险分析、筛选、识别,风险应对任务派发,风险应对情况评价,分析报告、征管建议指导等。3.税源管理中心。由各税源科、评估科、稽查局、直属征收局组成,职责是纳税评估和税收预警任务的核实处理;税源的分类分级日常管理;风险应对及应对情况的反馈;税务稽查等。 4.绩效考评保障中心。由办公室、财务核算、人事政工、监察等部门组成,职责是绩效考评、廉政监察、管理监督、财务核算、信息网络支撑、行政后勤服务保障。主要任务是对各中心工作职责的履行、目标任务完成情况进行绩效考核评价,督查督办工作质量,提供信息技术支撑和后勤服务保障。

    三是税收执法风险得到有效防控。依托两个链条和四个中心的整体监控运转,使我们的税收征管形成了一个严密的闭环、无缝隙监控体系。征收服务中心实现真正打通纳税服务“最后一公里”,实现了以纳税人需求为导向的高效、便捷服务。风险防控中心作为风险任务的管理中枢,通过对风险任务全程监控,防范了执法风险的发生。税源管理中心通过分类分级专业化、专项化应对风险任务,增强了税源管理的针对性。绩效考评保障中心,通过对目标任务完成情况的监督考评和后勤保障,有效提高了全局的工作绩效和后顾之忧。

    二、主要成效

    通过前期的税收征管方式转变工作,逐渐使全员逐渐形成了以高质量完成、运转流畅、有效风险防控为理念的工作思路,实现了对税收征管的扁平化管理质效,随着征管改革的不断深入,其对税收工作的驱动作用也日益凸显。2014年,胶州局荣获全系统考核“先进单位”,并获得了纪检监察工作“先进单位”荣誉称号。2015年,胶州局被省局评为“全省地税系统先进集体”,再次荣获“青岛地税系统先进单位”称号,连续两年荣获“纪检监察先进单位”称号。2016年,胶州局再次进入“青岛地税系统先进单位”行列,继续保持全市执法单位政风行风评议第1名,连续3年获评“全市地税系统纪检监察工作先进集体”。

    一是税收征管更加高效有序。改革前,税源管理方式是各事统管的管户制,层级多,效率相对低下,纳税评估的随意性也较大。改革后,所有涉税业务全部被纳入风险管理范畴,以税源管理科作为全局风险任务的中心,扎口做好风险分析识别、等级排序和任务推送,根据风险种类和级别,分级次推送相关部门应对,涉及机关内部的风险推送给监察或督察内审部门进行执法监察、监督。风险任务完成后,对照绩效管理工作要求,及时跟进绩效评价,按月下发考核通报,形成了较为完整的风险管理闭环系统。从目前的工作情况看,税收管理员能够按照风险提醒,更有针对性地完成一般税源管理事项;评估人员能够按照风险识别、排序、推送及应对流程开展风险评估工作,基本做到了管大、控中、不放小,征管质效得到了有效提升。2014年,胶州局完成各项收入40.81亿元,增长12.37%;2015年胶州局累计完成各项收入69.2亿元,增长69.6%;2016年胶州局累计组织各项收入39亿元,同口径增长21.7%.二是实现了征管资源的有效整合。深化改革促进了全局各项职能的实体化,通过机关科室的职能转变,局机关人员也参与税源管理与服务,机关科室也成为税收征管与服务的实体,上下联动,构建了全局围绕进一步提高纳税人满意度和遵从度的大征管格局,不仅“串联”起了风险管理流程,而且“并联”起了全局各部门、各岗位的风险防控节点;不仅使其实现风险信息的汇集“量变”,而且实现风险疑点的分析“质变”和风险评估的应对“聚变”,提升了税源控管的专业化、信息化、一体化水平,人力资源配置明显优化。

    三是内控机制更加安全稳固。改革前,管理员对纳税人进行“保姆式”管理,纳税人的所有信息基本都由一个人掌握,容易出现廉政问题,存在很大的廉政风险。改革后,我们同步跟进内控机制建设,按管理流程因事设岗,分岗管事,各环节既环环相扣、衔接紧密,又相互制约,彼此监督,有效化解了工作中的潜在风险,保护了干部安全,保障了队伍廉洁自律。调整了廉政风险防控工作领导小组、廉政风险防控核查工作领导小组,进一步理顺了工作程序,从任务发起、任务流转、任务核查、任务反馈、结果定性等各环节进行逐一规范,确保预警信息处理准确、及时、客观、全面,最大限度预防和减少风险。

    四是涉税事项再次提速增效。改革后,办税服务厅的业务平均办理时间减少50%;及时办结事项由56项,增加到77项,增加37.5%;审批审核事项由60项,减少为39项,减少35%,简化流转程序事项48项。通过基础业务前置,确立纳税人自主申报责任,为提高前台办结效率,强化后续风险管理创造了条件,为后期的税源专业化管理、开展税收风险分析、重点税源监控和重大风险事项的应对等专业化管理工作开辟了空间。

    五是征管质效得到大力提升。现在,税务工作人员按照风险提示和应对流程,能够及时对纳税人违规行为进行警示、教育和处罚,基本做到了管大、控中、不放小,企业主动关注税收动态,自觉依法申报的意识也逐渐增强,征纳双方的权利义务进一步明确,征纳关系更加和谐紧密。有限的征管资源被优先用在风险较大、税收比重较高的行业和企业,征管质量和效率得到了大幅提升。

    三、改进建议

    (一)坚决推与坚决改相结合。当然,在改革取得一定成效的同时,也还存在一些需要解决的问题。前期,市局就如何推进改革在全系统组织了广泛调研,召开了6次座谈会,征求了各单位局长、分管局长、业务部门负责人和一般干部约200余人的意见建议。郑卫星局长指出,征管改革能否取得成效,要有衡量标准,最终要靠实践去检验,由纳税人和基层来评判。综合起来讲,就是“四个有利于”:一是有利于提高组织收入质量,降低税收流失;二是有利于提高征管效率,降低征收成本;三是有利于提高服务水平,降低纳税人办税负担;四是有利于提高干部工作积极性,降低执法风险。

    (二)专业化与属地化相结合。在继承中发展,在发展中创新。属地化与专业化并不矛盾,建议在新的征管模式推进过程中能够充分吸收原来管理方式的优点,实行专业化与属地化的紧密结合。比如,建议在按照属地管理的原则设置税源管理部门的同时,也能够按照属地原则设置风险管理部门。这样,既能有效解决多头下户或者说重复下户的问题,又能便于风险管理部门快速了解纳税户的实际情况,提高工作效率。

    (三)专业化管理与专业化考核相结合。建议按照新的征管方式设置考核指标,以管理促考核,以考核促管理,防止穿新鞋走老路。同时,既要注重改革的统一性,也要注重与各地实际密切结合。比如,市区和县区的实际情况就不完全一致,建议在改革指标设置和考核指标设置上能够有所区别,以更好地服务于地税工作和地方经济发展的大局,达到通过改革促进地税工作和地方经济发展双赢的良好局面

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