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加快推进分税制改革步伐 积极应对营改增风险与挑战

2017-06-28 09:53:00 | 来源:红网 | 作者:

  营改增全面推进,其重要影响和重大意义堪称“第二次分税制改革”,要特别重视营改增推进中所面临的风险,应从进一步完善分税制制度框架的战略高度加以防范与化解。

  (一) 全面营改增面临的风险与挑战

  1、财政风险:财政如何消化大规模减税?

  营改增的大规模减税将加剧本已紧张的地方财政收支状况,使政府面临可调控财力不足

  的财政风险。这不仅会影响政府履行调节收入差距、提供公共服务等职能的资金供给,带来政府债务风险,还会在财政管理体制不健全的情况下诱发“探头税”、过头税、虚报税收收入等税收失范行为,从而产生降低税法尊严,影响政府财政资金调控效率等诸多问题。

  2、税制风险:税收与税源相背离问题加剧

  由于增值税申报纳税遵循“生产地原则”,而增值税税负的实际承担者为最终消费者,

  当消费者与生产者不在同一个地区时,就会产生增值税税收与税源背离的问题。全面营改增一是增加了本身具有税收与税源背离效应的增值税税源规模,进而造成“背离”的规模加大;二是现行过渡体制增值税按50:50比例在中央与地方政府间共享,这使得有地方承担的增值税税收与税源背离由原来25%上升至50%,加剧“背离”问题。

  3、体制风险:地方主体税种缺失,分税制向分成制退化

  营改增之前,作为地方主体税种的营业税占地方税收收入的比重超过30%,其余地方税种数量多且收入规模较小,因此,一方面短期内营改增造成地方主体税种缺失,加之地方政府仍要承担营改增减收压力,导致地方对中央转移支付等依赖加剧,进一步倚重“土地财政”和债务融资;另一方面50:50增值税分享比例的“大共享税”下从中央到地方各级政府越来越依赖“同源共享”的纵向税收划分,这使得中央和地方财政收入共进退,分税制很可能退化成“分成制”。

  (二) 全面营改增风险防范与化解之策

  1、增收、节支与提效:多元并举化解财政减收压力

  实施营改增减税并非单纯为刺激经济,而是着眼于长远和全局制度变革实践。营改增通

  过发挥剔除重复课税的核心功能,为促进社会分工提供了制度支持,以短期税收收入的“减”来培育企业可持续发展势能的“增”。在当前经济形势下,可以通过适当扩大财政赤字规模、加强财政支出管理、深化“有减有增”的“结构性增税”等措施化解大规模减税带来的财政风险。

  2、他国镜鉴与本土结合:化解税收与税源背离及营改增引发的体制风险

  我国分税制是与社会主义市场经济相适应的财政体制安排,在全面营改增契机下必须坚

  持分税制的基本方向。纵观世界各国的共享税为主、地方专税为辅和地方专税为主、共享税为辅两种分税制模式,结合我国实际,基本策略是我国地方税收近期内主要来自共享税分成,随着地方主体税种培育完善逐步扩大地方专税的收入比重,形成大共享分成与地方专税收入占比相当的财力格局。

  我国在进行分税制分成时应摒弃过去“一刀切”的收入分享体制,过渡期增值税分享方案要维持财力格局不变并兼顾东中西部利益,不断完善现行分成办法,采用“公式法”重新设计增值税分成办法以平衡各地区财力。在中央与地方事权与支出责任划分改革条件成熟之后,地方税体系完善之前,根据各地区消费水平、常住人口、产业差别等因素合理划分中央与地方增值税收入分成,同时地方政府可根据当地消费占全国消费的比例分享增值税,以化解过渡期一刀切的增值税分成方案带来的税源与税收的背离问题,应由目前的生产地原则向消费地原则转变。将来的地方政府分成的增值税收入要与中央“因素法”转移支付新体制有机结合,不仅保证地方政府有稳定和常态的税收收入来源,也为我国进一步完善共享分税制提供现实保障。

  坚持分税制的关键是坐实地方税体系。短期内必须优化传统地方税制,充分挖掘地方税种税源并加强征收管理;中长期内培育和打造地方主体税种和辅助税种,逐步减少地方对共享税的依赖,实现真正意义上的分税制。

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