首页 >>会员专区>>业务研究 >> 正文

关于基层税务机关税收执法风险的实践与思考

2017-07-11 20:51:00 | 来源:青岛市地税局开发区分局分局 | 作者:郑宇

  我国的财政收入九成以上来源于税收,税务部门作为最重要的国家收入执法部门之一,担负着为国聚财的重任。近年来,我国法制建设不断推进,税制改革不断深化,税源管理也开始向科学化、专业化、精细化的方向发展,但是我国税收法制制度还不完善、征管体系还不健全、税务干部执法水平参差不齐,这使得新时期的税收工作面临的税收执法环境越来越复杂。同时,伴随着税务行政相对人的法制意识和维权意识的日益觉醒,涉税争议问题和税收执法风险的日益凸显,社会各界对税收执法的关注度日渐提高,这对税务机关和税务人员规范执法提出了更高的要求。本文结合当前基层税收一线工作实际,通过对当前基层税收执法存在风险的环节及成因进行分析,提出了基层税务部门防范税收执法风险的具体举措。

  一、税收执法风险的概念内涵及其特点

  税收执法风险,一般是指税务机关或其执法人员在执法实体和执法程序两方面存在违法违规行为(税收执法不当、执法错误或行政不作为等行为),因主观故意或过失损害国家利益或纳税人的合法权益,导致税务机关和执法人员承担行政诉讼败诉、被追究执法过错、行政或刑事责任等相应法律责任的各种风险。税收执法风险具有以下特点:(一)税收执法风险存在范围广。税收执法风险无处不在,存在于税收管理工作的全过程,涉及税收政策执行的方方面面。既有税款征收风险、税源管理风险,又有纳税服务风险、税务稽查风险等。

  (二)税收执法风险具有相当的社会危害性。税收执法风险一旦变为事实,就会具有相当的社会危害性,不仅会造成国家税款的流失,损害纳税人的合法权益,而且会给税务工作者带来不利影响。

  (三)税收执法风险具有可控性。税收执法风险虽然不能消失,但却可防可控。通过思想上的高度重视,风险防范意识的不断增强,执法风险防控措施的不断改进,风险预警监控信息系统的开发应用,有效防控措施的正确实施,税收执法风险有望降到最低。

  二、基层税务机关存在税收执法风险的环节

  根据区县级基层税收工作实际,当前容易发生税收执法风险的工作环节主要有以下方面:(一)税务登记管理环节。一是存在登记内容失实、虚假登记风险。税务人员审核把关不严或未进行实地调查,使得不符合条件的纳税人通过相关资格认定,造成税务登记内容失实、虚假的风险;二是存在漏登漏管风险。税务人员不依法对漏登漏管户进行相应处理,造成执法风险隐患;三是存在变更登记不实风险。税务人员未能及时调查落实纳税人变更的实际情况,造成申报征收数据不准确,形成税收执法风险;四是存在虚假注销登记风险。税务人员由于巡查力度不够,未能及时发现注销户继续经营,逃避税务机关的管理,导致国家税款流失,给税务机关和税务人员带来较大风险。

  (二)纳税申报管理环节。部分税务人员对纳税申报的重要性认识不够,片面认为只要录入完成纳税申报表或完成税收任务就行了,在办理纳税申报时,存在代替纳税人填写纳税申报表或指使纳税人按照税务机关或人员的意思申报税款数额现象。比如为了提高税收预测的准确率,当期需要入库多少税款,就让纳税人申报多少税款,违背了应收尽收的征收原则。有的税务人员对纳税人逾期办理纳税申报的违法行为不按照税收行政处罚自由裁量权的相关规定进行处罚,处罚时随意性较大甚至不处罚,从而产生税收执法风险。

  (三)实地调查核实环节。根据征管工作规程要求,在办理很多重要税务事项时,都应当开展实地调查。现实中,由于一线税收管理人员日常工作量大,没有充足的时间完全进行现场核实,如果因此导致纳税人虚填虚报成本费用、少填少报房产土地面积、提供虚假涉税资料,或发生其他涉税违法行为,一线管理人员就要承担疏于核查的相应法律责任。即使是实地调查得来的结果,如果是动态数据和时点数据,如纳税人拥有机器设备的数量、员工人数、联系电话等,上级部门检查时,如果情况发生了变化,依然会有弄虚作假的嫌疑。而且,由于纳税人蓄意隐瞒实际情况,也常会导致实地调查情况不实现象的发生,给基层税收执法人员带来执法风险。

  (四)纳税评估环节。纳税评估是近年来基层税务机关为加强税源管理采取的一项行之有效的管理手段。由于目前纳税评估工作缺乏有力的法律支撑,导致评估工作缺乏刚性,评估手段和评估方法因人而异,评估结论差异性和随意性较大,税务人员在纳税评估的过程中承担着较大的执法风险。纳税评估工作因其自身的特点,无法取得全面的证据资料来证实纳税疑点,因此,对于确定纳税评估的补税金额存在很大空间,这也为税收执法人员权力的行使提供了较大的空间,必然会增加评估人员的廉政风险。

  (五)减免税审批环节。税收减免审批属于税收执法的重要环节,由于直接涉及税款征收利益,审批要求较为严格。但是,影响正确减免税审批的因素很多:比如,从税务登记的纳税鉴定环节开始,到相关部门的资格认定等审批环节;同时,我国的税收减免政策也比较多,随着经济社会的发展变化也经常发生变化,这都给减免税审批带来一定的风险。一旦把握不准都可能会造成错误减免,客观上给税务人员带来执法风险。

  三、基层税务机关税收执法风险成因分析

  造成税收执法风险的因素有很多,结合基层税务机关实际情况,概括起来主要有以下三个方面:(一)税收法律体系不健全导致执法风险。构建一套完善科学的税法体系,是控制税收执法风险的前提条件和重要保证。虽然目前我国现有的税法体系经过多年来的建设,已经有了长足的发展,但是与当前的经济形势、社会形势、风险形势相比,仍然存在着一定差距。突出表现在以下两个方面:1.现行税法体系结构不完备。迄今为之,我国还没有出台一部调整税收法律关系的基本法,从而造成整个税法体系的空白与疏漏,使得税务机关在实际税收执法中,有时会面临无法可依的尴尬局面。同时也使得税收立法权、税收管辖权等一些重要的权限归属,也处于一种不清不楚的状态,这直接造成税法的权威性、效力性大打折扣,税务人员的日常执法活动也缺少强有力的法律保障,从而影响了执法效能,导致税收执法风险。2.税收文件与执法流程不匹配。为了规范基层税务机关的执法行为,完善税收流程,提高征管质量,上级主管税务机关会制定各种各样的税收政策与执行文件。同时也正因为这些税收制度的数量、范围都比较大,不同的政策、文件对同一事项的规定可能存在冲突,基层税务人员在日常工作中常常会无所适从。此外,一些政策在出台之前可能并未经过细致的调查研究,虽然条目规定非常详细具体,但与实际情况并不相符,难以有效执行;或者虽具有可行性但目标过高,实际难以达成。这无形中增大了基层税务人员的责任和工作压力,加大了税收执法风险。

  (二)税收征管体系不完善导致执法风险。1.征管部门与职能部门缺乏沟通。当前,经济管理相关部门信息沟通的不畅,是造成大量漏征漏管户和非正常户的根本原因。比如,个人在金融机构的财产信息与个人所得税的征收信息不对称,工商、国土、司法等部门与税务部门间未建立完全的数据共享机制等,因信息缺失而造成征管不力的情况普遍存在,导致了国家税款的流失。另外,税收执法管理机制本身也容易形成法律风险,执法权力过于集中在“征、管、查”各部门,使得这些岗位的税务执法人员更容易滋生腐败。2.对税收执法的监督力度不足。目前,基层征管部门的岗责体系设置还不能完全实现权力监督制衡要求,还存在有权无责、有责无权,执法权利被违法扩张、压缩、重复、交叉等现象,税收目标管理考核、绩效考核、征管质量考核、执法责任制考核等多种考核机制并行,各类量化指标并存,使基层疲于应付,弱化了执法职能。税务系统的执法监督体制主要以事后监督为主,而事前监督和事中监督很难发挥应有作用,特别是税收执法各岗位之间以及执法过程中各环节之间缺乏严密的相互监督和制约,对税收执法权力从行政内部加强纵向制约和发挥纳税人对行政权的横向制约未能完全实现,尚未形成对税收权力真正有效的制约机制,从而易引发税收执法风险。

  (三)基层税务机关执法人员素质良莠不齐导致执法风险。基层执法人员是税收执法的主体,在税收执法工作中起着决定性作用,其素质直接影响到税收执法的成本、效果和效率。然而当前基层执法人员的素质却不容乐观,年龄偏大、综合素质不高、风险和法制意识不强、工作方式方法老化等问题普遍存在,成为税收执法潜在的风险因素。1.风险意识和法制意识不强。部分执法人员跟不上时代的发展,思想还停留在过去传统的征管模式中,风险意识和法律意识明显不足。这种现象的存在,直接导致执法人员在日常执法活动中出现偏差,不仅忽视了自身行为是否会导致执法风险,也忽视了自身行为会产生的法律后果。甚至个别人员由于思想上的自大,产生正常执法范围之外的违法违纪、贪污腐败、渎职犯罪,导致税收执法风险。2.业务素质有待提高。部分执法人员对于税收业务的学习不够重视,不能坚持学习,了解不够深入,在执法过程中,不能正确援引税法中的相关规定,甚至错误理解税法中的精神,对征管规程也不熟悉,这就造成两个后果:一是不符合规定的乱执法,应该申请批准的不申请,不应该处罚的乱处罚;二是缩手缩脚,不敢执法,对于纳税人违反税法的现象,因怕处罚错误,导致应该处罚的不敢处罚。这两者在日常执法中都是不应该出现的,一旦出现,就会造成执法行为、程序上的错误,导致税收执法风险。

  四、基层税务机关防范税收执法风险的建议

  (一)尽快出台《税收基本法》,加强规范性文件管理。科学的税法体系和合理规范的税收规范性文件是基层税务机关防范税收执法风险的前提。要防范税收执法风险,首先就必须健全税收立法程序,完善税收立法框架,从根源上解决税收实体法法律级次低的现状。在现行税收法律框架下,制定《税收基本法》,用以统领、约束、指导、协调各单行税法,由基本法和各单行法共同组成完整统一的税法体系,详细、缜密地规定权力作用的范围和方式,为税收执法提供可靠的法律依据。其次,还要加强对各种规范性文件的管理。在相关税收政策出台前,各级财税主管部门应深入基层一线搞好调研,对政策的可行性、合理性、科学性进行全面论证,避免出台的文件内容滞后、不合理或缺乏可操作性,减少由此带来的执法风险。

  (二)深入落实风险管理理念,将其与日常管理有机结合。首先,要完善日常监督机制,加大监督力度。内外部的监督制约是保证执法行为合法性的必要条件,因此要加大对执法行为的事前、事中、事后监督,尤其是事中的监督,充分发挥监督职能作用,避免执法行为过错的发生。其次,要健全税收行政执法风险补救机制。在做出最后税务行政决定前,可由税收行政执法之外的第三方或者律师事务所对整个执法过程进行系统检查,及时纠正偏误,降低风险。另外,正确对待税务行政复议,及时受理纳税人正当合理的税务行政复议申请,严格执行复议制度,及时改误纠偏,提高复议质量,充分发挥税务行政复议对税收执法的监督职能,增强自我纠错能力,降低自身承担的执法风险。

  (三)加强基层执法队伍建设,推进依法行政效能的提高。第一,按照依法治税的总要求,以强化执法队伍建设作为切入点,把基层一线执法人员的职业道德教育列入基础性教育的议程,深化为民执法、依法执法的思想理念,从源头上防范执法风险的发生。第二,继续加强税收业务和与之相关的法律法规的教育培训,激发基层税收执法人员学习的主观能动性,开展有针对性的培训,切实增强基层税收执法队伍依法行政的能力。第三,加强程序教育,规范程序设置。加强对执法人员的程序培训,增加执法人员对于执法程序的系统理解和实际运用的能力。第四,倡导廉政文化建设,增强廉政文化理念,切实做到清廉执法、清正治税,不断提高干部队伍拒腐防变和抵御风险的能力。

  (四)加强部门协作,推动社会综合治税。加强部门协作,强化社会综合治税工作,形成税收征管的社会化大网络,是推动依法治税进程、防范税收执法风险的必由之路。首先,加强与公安部门的配合,通过与公安机关建立联合办案模式,进一步增强税务机关执法的威慑力,提高办案效率,降低办案成本;其次,理顺与检察院、法院的关系,借助其力量和权限,利用各种司法手段弥补税务执法手段的局限和不足。再次,争取工商、国土、银行等部门的支持,形成严密有效的协税护税网络,提高办案效率,有效打击涉税违法行为。最后,加强国地税之间的合作,建立信息情报互通制度、涉税案件协查制度、税收资源共享制度等。逐步建立起以“政府领导、税务主管、部门配合、司法保障、社会参与”为主要内容的社会综合治税体系,从根源上解决涉税信息不对称、源头控管不及时、征收管理不到位的现象,逐步实现税收征管方式由注重征收管理向税源控管和征收管理并举,从粗放式管理向精细化、集约化管理的转变。

分享到: 0
[大] [中] [小] | [打印] | [关闭]

相关文章

财税要闻
境外税讯
双微

本社风貌 | 联系我们 | 友情链接 | 法律声明 | 诚聘英才
中国税务杂志社服务热线:010-63584622
电子邮箱:tax@ctax.org.cn | 联系电话:010-63422191 | 传真:86-010-63584617
中国税务网编辑部投稿邮箱:shuixun@ctax.org.cn | 中国税务网编辑部电话:010-63886789
地址:北京市丰台区广安路9号国投财富广场1号楼10层 邮政编码:100055
主办:中国税务杂志社 HTTP://www.ctax.org.cn

版权所有 未经许可不得复制或建立镜像

互联网新闻信息服务许可证 国新网 1012012003 | 电信与信息服务业务经营许可证:京ICP备16063117号 | 备案:京公网安备 11010602130045号