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加强和改进税务稽查审理的探索与实践

2017-07-18 08:30:00 | 来源:青岛市地税局稽查局 | 作者:林玮玮

  税务稽查工作,一般包括选案、稽查、审理、执行四个环节。按照法定程序,税务稽查审理是税务稽查过程中不可缺少的一个重要环节,它反映了税务违法处理决定形成的全过程,是提高税务执行水平,保证税务稽查工作质量的重要举措,也是深化风险管理,防范执法风险,提升稽查现代化的客观要求。税务稽查审理是指在实施稽查完毕的基础上,核准案件事实,审理鉴别证据,分析拟定案件性质,根据相关的税收法律、法规、政策,制定有关的审理报告和税务处理文书的一项行政执法活动,其处理依据是调查人员提供的《税务稽查报告》及调查中获取的所有与案件有关的证据资料。税务稽查审理活动全过程包括审理准备、案件审理、审理终结、成果分析等四个阶段,应根据不同的审理意见或结果,作出不同的审理结论,制作相应的税务处理文书,必须坚持实事求是, 客观公正的原则,依法正确行使审理权,审理中发现事实不清、证据不足或者手续不全等情况,应当通知调查人员予以增补;对于大案、要案或者疑难税务案件定案有困难的,应当报经上级税务机关审理后定案。

  税务稽查审理的全程如图所示:

       

  一、税务稽查审理溯源及法律定位

  随着市场经济的发展,行政法制化建设步入正轨,依法行政的理念逐步渗透到税务稽查的方方面面。税务稽查各项规章制度逐步建立,《税务稽查工作规程》、《大案要案报告制度》《税务稽查案件公告办法》等工作制度日趋完善,成为了我国现行税务稽查审理的法律依据。在1995年《税务稽查工作规程》出台并实施的15年,国家没有对其进行修改,很多政策“年久失修”。为此,2010年税务总局为适应经济发展的需要,保证稽查职能的发挥,提高执法办案效率,提高稽查执法专业化水平,根据征管法等有关规定修改了95年版的《税务稽查工作规程》。新的《税务稽查工作规程》(国税发[2009]157号)在审理环节更加注重效率,简化程序和提高审理质量,细化了审理工作规程。

  税务稽查审理是稽查的重要环节。在税收稽查的四个环节,即选案-取证-审理-执行,审理是其中的第三个环节。四个环节既相互独立又相互联系的特性决定了审理在稽查中占有举足轻重的地位。独立性体现在四个环节各有分工,由不同的职能部门负责具体工作,部门之间人员相互独立,工作重心各有侧重。联系性体现在整个税收稽查是一个链条,四个环节环环相扣,保证了税收稽查工作的顺利完成。在此,稽查审理具有特殊的地位。它建立在选案和取证环节的基础上的;对稽查实施提供的案件事实、证据进行审查,并核准上一环节对案件的定性是否准确公正、符合法律依据;对出现事实不清、证据不全、定性不准、法条引用错误等情况,有权要求稽查实施人员重新稽查或改变原有结论。所以,稽查审理既是定案、取证环节的延伸,同时又对前两个环节的工作进行了审查和反馈。如果这个环节出现严重疏漏,会使整个税务稽查的正确性大大降低。

  二、税务稽查审理当前存在的有关问题及表现

  但从目前审理工作的实际看,还存在许多不足和值得思考的问题,主要表现在以下几方面:(一)审理工作比较被动,大多是就审理谈审理,第三方信息应用程度不足。目前仍基本限于对案卷的书面审理,在案源环节上还缺乏对稽查工作整体安排的了解和案源评估情况的掌握;在实施环节,还不能做到根据评估疑点对个案进行稽查状况的跟踪。按税务稽查审理工作固有的思维模式,稽查案件一般只有在稽查实施环节的工作全部结束后才能进行审理,审理人员通常对稽查人员提交的纸质报告和相关证据资料进行案头审理,范围也仅限于稽查报告中所列举的违法事实及所附的案卷资料,这种审理方式目的性、针对性强,但由于审理人员并未直接接触纳税人相关财务资料,缺乏与纳税人的直接沟通,难于掌握稽查案件的全面情况,只能依据稽查实施环节取得的涉案资料凭审理人员个人的经验、业务水平对案件进行判断分析,加之稽查实施人员对案件的理解存在个体差异,对案情的描述、资料的取证等方面也会有所不同,这就会造成审理案头材料的局限性,从而影响审理定性工作的准确性。此外,如对房地产行业的检查并未完全获取房屋销售网签情况等第三方信息。

  (二)重违法事实的审查,轻程序合规性审查及税收政策法规的理解偏差易导致税务行政争议发生。在案件审理过程中,一些审理人员往往侧重于对违法事实、适用法律法规及证据的审查,对检查实施过程中的程序合法性、合规性审查不够重视。有的案件尽管事实清楚、证据确凿,但检查人员在实施检查过程中由于程序错误、手续不完整、超出规定时限等原因,仍存在行政复议变更或诉讼败诉的风险。审理环节作为案件定案的最后一个环节,政策的把握尤为重要,由于立法的原则性与具体执法的复杂性,在日常的审理过程中,经常会遇到一些法律边缘性的问题,特别随着经济活动的日益频繁,纳税人偷逃税手段趋于多样化、复杂化,新问题不断出现,对事物的理解把握程度不同,对同一问题的看法、意见难以统一,往往对问题的定性难以达成共识,使得审理过程中的争议时有发生,造成稽查、审理工作之间的矛盾,因理解把握的不统一造成定性上的偏差,易导致税务行政争议的发生。

  (三)审理报告格式化程序化,不能完整反映审理的往复过程,规范指导作用不够。实际审理工作中,稽查案件往往要经过“送审-退回补正-再送审-通过或退回”几个步骤,而审理报告的固定格式,对于经过几次反复最终通过的案件,审理部门只能用“经对案卷审理认为,《税务稽查报告》中所反映的涉税问题,违法事实清楚,收集证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,检查处拟定处理意见恰当。”等格式化语言在审理报告中体现审理结果,同时稽查审理对于税务稽查案件的把关意识较重,审理人员将过多的精力集中在个案审理上,而对于审理往复过程中涉及到的某类案件稽查建议及初审中发现的征管漏洞,缺乏归纳、总结、分析,审理意见或建议难以反映,审理的规范指导作用没有得到充分发挥。

  (四)稽查案件审理时间过长,影响稽查工作的整体进度。经过长时间的税务检查,案卷流转到审理环节时审理人员的审理时间仅为15天,特殊情况下可以适当延长,但延长的时间亦有限。如何在有限的时间内准确把握审理的关键风险点,降低审理风险,从而降低整个执法全过程的风险值得思考。案件审理时间过长的原因,既有现行的稽查模式下,检查实施环节同审理环节相对分离,在案件审理过程中,由于检查实施环节取得的案件证据资料不全或有误差需要由检查人员补充取证,从而使的案件审理周期相应延长;也有现行审理体制下的原因,特别是重大税务案件审理存在弊端,牺牲稽查效率,现行重大税务案件审理实行由上级局和稽查局两级机关进行审核,两级机关均设立有重大税务案件审理委员会,对达到涉案数额标准的重大税务案件经本级审理委员会审理后,报上级审理委员会审理,自报送上级审理委员会办公室开始,至审理委员会集体会审,往往要间隔一段较长时间,出现审理周期长,失去了稽查执行的有利时机,甚至出现纳税人走逃而无法执行的现象。

  (五)税务稽查审理的信息化程度不足,部分功能需要进一步改进和维护。随着“互联网+”时代的到来和蓬勃发展,网络与我们的关系越来越密切,移动互联网、物联网、云计算这些科技等飞速兴起,使得信息化稽查既是实现现代税收的内在要求之一,也符合信息化时代的要求。信息化审理强调以数据为核心、注重应用电子查账软件这一重要工具。实现信息化审理后,审理部门可以穿透检查部门直接查看纳税人财务数据,实现信息对等,从而使案件审理工作基于案卷资料而不限制于案卷资料,从而提高稽查质量、强化实质审理职能。目前地税实践中只依赖“审计式查账软件-青岛地税版”进行辅助审理,但对于不使用电子查账软件的企业来说,无法对其进行较为深入的审理审查。

  三、加强和改进税务稽查审理的有关思考和实践

  (一)审理工作前伸和后延。审理工作前伸,就是对疑难案件的实施检查环节进行指导,特别是对于一些有争议的问题,可以组织相关人员召开案情分析会,通过实施人员介绍情况,共同进行讨论,提出切实可行的办法,使问题得以解决。市稽查局已针对案情复杂的大案要案,建立完善大要案件“审前介入”制度,即将审理关口前置,检查中审理人员会同检查人员,提前介入对违法事实证据采集的合法性、真实性和关联性的审查,使证据的收集与审核同步进行,大大提高稽查执法效率。审理工作后延,即审理工作对执行环节存在困难的案件实施跟踪指导,同时对已结案案件涉及到的各种法律文书的归档等进行检查。

  (二)加强稽查审理信息共享。首先应实现税务系统的内部的信息共享,一是实现稽查与征管的信息共享。随着信息的流动,税务工作将形成一个环环相扣的链条。稽查机关需要的信息同时也是征管机关在税源监控、税务管理、税款征收等环节需要的信息。因此,应加强稽查审理与税收征收管理部门的信息共享。从而促进税务稽查“外反偷逃”和“内促征管”功能的落实。二是实现与各有关部门之间的信息共享。税务系统与其他执法部门应当加强联系和协作,建立对比分析和通报制度,全面了解纳税人外部涉税信息,从源头上加强对偷漏税行为的管理。加强与银行等金融部门的信息共享,了解纳税人资金量和资金流动情况。加强与房管土地部门的信息共享,了解纳税人房屋、土地的使用和开发情况,及时掌握纳税人网签、转让、出租土地、房屋的信息。对采集的第三方信息,根据业务需要及时进行筛选、归类,分税种进行批量比对分析。对存在纳税疑点的信息,形成风险管理指标,通过选案环节整合风险库其他指标统一发出预警,提高风险核查效果。

  (三)建立和完善税务稽查审理工作底稿制度。针对目前审理报告程式化所带来的不足,应建立和完善审理工作底稿制度,对审理工作过程进行记录。这样既有利于案卷使用者了解案件的整个处理过程,提高工作效率,又有利于明确各环节、各岗位的工作责任。将《审理工作底稿》作为出具审理报告的前置程序,一户一稿,对审理全过程进行记录,使案卷使用者了解整个案件的处理过程、提高审理效率,领导层进行决策参考,做到审理工作有迹可循,强化痕迹管理。

  (四)建立业务探讨机制。对在实际工作中出现的一些特殊问题,邀请主管领导、业务科室负责人以及稽查实施人员参加讨论,明确案件查处工作重点,找出疑点、解决工作难点,提高稽查效能。市稽查局不断深化业务探讨机制,协同推进,定期召开“案情分析会”。为确保案件查处效率,作为案件定审的前置性一环,定期参与案情分析会。会前提交上会申请单,先行明确分析的方向及要点,会上相关部门集体研判、讨论案情。与会案件多涉及复杂、重大,或税收政策不明确等问题,对政策问题逐级请示,存疑问题多方讨论,共同化解案件查办中遇到的难点及棘手问题,提高稽查工作效率。

  (五)开发电子稽查审理软件。电子稽查审理软件的开发是适应稽查电子化发展趋势的必然选择。电子稽查审理软件的开发与应用需要以建立完备的案件管理数据库为依托。案件数据库为电子税务审理提供审理的依据,而电子审理仅仅是运用高科技技术转变了传统的书面审理方式的一种手段。稽查审理软件,是运用专业的信息系统,通过筛选、核对、排序等方式对稽查部门移交的《税务稽查报告》及相关资料进行审理的方式。稽查审理软件应该实现以下功能:核对被查对象的准确性;必须的证据是否齐全;数据间的逻辑关系是否正确;稽查审理是否按法定程序进行等。税务审理软件应该包括风险预警功能,及时做好风险的评估、预警工作。开发电子稽查审理软件是实现稽查审理信息化的重要举措。稽查审理软件有助于减轻税务稽查审理人员的负担,缓解稽查审理人手不足的现状;有助于保证整个稽查管理链条数据的一致性,完整性;有助于审理人员及时调取所需信息,开展稽查审理,提高了审理的效率。

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