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关于税种认定的现状及建议

2017-08-08 09:14:00 | 来源:青岛市地税局城阳分局 | 作者:鲍永波

  税种认定在我国经济税收发展的初级阶段有着非常积极的意义。但随着经济社会的发展,纳税人的数量剧增,且纳税意识、维权意识不断增强,逐步凸显出税务人员数量、素质的不足。笔者结合工作实际,就税种认定谈些初浅看法,供参考。

  一、税种认定的定义、由来及现状

    税(费)种认定是指税务机关根据纳税人、扣缴义务人或受托代征方等课征主体办理税务登记、扣缴税款登记或签订委托协议(时所申报的行业、经营范围和应税行为(财产)等信息,以及在税收征管工作中依法取得的其他相关信息,对纳税人具有申报纳税(扣缴或代征)义务的税(费)种进行认定的工作。税务机关根据纳税人税(费)种登记申请信息,结合税务登记、相关认定管理、税收优惠管理等信息,通过调查核实后,对纳税人应纳税的税(费)种、税(费)目、税(费)率、征期类型、申报期限、纳税期限、征收方式、预算科目、预算级次、金库名称进行认定及变更,为税款征收提供信息。税种认定工作是把税收政策法规贯彻落实到每个纳税人的具体形式。

  税种认定从1955年在我国部分地区进行试点,而后逐渐推广到全国。税种认定的最初目的在于明确纳税人的纳税义务,避免错征漏征现象的发生。初期的税种认定工作,是由纳税义务人,代征、代扣、代缴义务人填写税种认定申报表,向税务机关申请办理税种认定。主管税务机关在全面调查了解纳税人的生产经营活动和财务情况的基础上,以税收法规为依据,对照纳税鉴定申报的内容进行审核,继而确定其适用的税种、税目、税率(或单位税额)和纳税环节、计税依据、纳税期限、征收方式等,并发给纳税鉴定书。初期的税种认定工作规定纳税人和代征人由于生产经营活动和代征项目等发生变化而引起纳税鉴定项目变动时,须在规定期限内向主管税务机关申报修订纳税鉴定书;当国家新订、修订税收法规时,主管税务机关应当通知纳税人和代征人按照变动后的规定执行,并修订纳税鉴定书和代征、代扣、代缴税款证书。税种认定在税务机关专业人才相对缺乏、税收征管手段比较低下,纳税人税法遵从意识和能力不高的情况下,对促进依法征收、应收尽收起到了积极的作用。随着经济高速发展,税收征管水平和纳税人纳税意识和素质不断提高,税种认定工作也逐渐暴露出诸多不足。

  目前,金三系统的税种认定是由办税服务厅工作人员完成的,即办税厅税务登记受理岗在纳税人申报办理设立登记时,根据纳税人的行业及纳税义务填写税(费)种认定信息,对纳税人的义务涉及的征收项目、征收品目、认定有效期起止、申报期限、征收方式、税率或单位税额、预算科目、预算级次、预算级次分配比例等征收入库必备信息进行认定,同时制作并向纳税人发放《税务事项通知书》(税(费)种认定通知)。核心征管系统根据税种认定情况生成应申报记录。

  二、目前税种认定工作存在的问题

  (一)认定程序简化。影响了税种认定的严肃性和准确性,与征管规范赋予税种认定的重要性不匹配。根据国家税务总局《征管工作规范》的要求,税务机关税种认定后,应向纳税人发放《税务事项通知书》,核心征管系统据此生成纳税人应申报记录。而实际情况,目前基层税务部门办税厅基本没有向纳税人发放《税务事项通知书》。同时,根据纳税服务规范的要求,税种认定是在办税厅前台即时办结事项,这与税种认定的重要性不相匹配。由于即时办结事项办理时间短,必然要求工作人员相对素质高。同时,经济的快速发展和商事登记制度改革促进了纳税人数量的激增,以城阳区为例,城阳区2016年每月新成立的纳税人近1000户,平均到每个工作日近50户,税种认定的工作量非常大。

  (二)税种认定的法理依据不足。目前金三系统中,税种认定是必经程序,且要求税务机关出具税务事项通知书给纳税人,以此明确纳税人纳税义务所涉及的征收项目、征收品目、认定有效期起止、申报期限、征收方式、税率或单位税额、预算科目、预算级次、预算级次分配比例等征收入库必备信息。实际上,纳税人所承担的纳税义务是由税收法律法规规定的。而关于税种认定的规定,是由国家税务总局以征管规程的名义发布的,虽然是对纳税人纳税义务的进一步明确,却不免沾染了加大纳税人负担的说辞。而且,以一部规程而强制增加所有纳税人一项必经程序,其权威性也是值得怀疑的。同时与党的十八大以来中央进一步深化行政审批制度改革,推动简政放权、放管结合、优化服务,促进大众创业、万众创新,激发市场活力和社会创造力的要求有差距。退一步讲,税务机关对纳税人纳税义务涉及事项的再次认定,只能说是对税收法律法规规定的重复,既没有必要且增加了税收执法风险。征管法及实施细则中也并没有赋予税务机关税种认定的相应权利,与“法无授权即禁止”法治理念相悖。

  (三)税种认定的部分内容与纳税人无关。税务事项通知书是税务机关依据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则,用于税务机关对纳税人、扣缴义务人通知有关税务事项时使用。税种认定中的预算科目、预算级次、预算级次分配比例等内容,其实质是税务机关依法执行预算的问题,与纳税人依法履行纳税义务并无实质联系,至多是税务机关税法宣传的内容,没有必要通过税务事项通知书等税务文书告知纳税人。

  (四)税种认定与“还责于纳税人”治税理念相悖。根据中共中央、国务院办公厅印发的《深化国地税征管体制改革方案》“大幅度取消和下放行政审批项目,实现税收管理由主要依靠事前审批向加强事中事后管理转变,推行纳税人自主申报,完善包括备案管理、发票管理、申报管理在内的事中事后管理体系……”的要求,今后的纳税人涉税事项要“推行纳税人自主申报”。我们认为,这里面的“自主”二字的主要含义应该是纳税人自主依法申报纳税事项、自行依法承担纳税后果的意思;从税务机关的角度考虑,即还责与纳税人。

  (五)税种认定易导致税务机关和纳税人之间责任纠纷。从目前的税种认定和税收征管系统的设计看,核心征管系统申报单元形成的依据是税种认定,如果纳税人某一税种或税目没有进行税种认定,纳税人便无法进行纳税申报。这样就容易导致税务机关和纳税人陷于一种纠纷:即因没有进行税种认定而导致纳税人无法进行纳税申报时,纳税人便会将责任推给税务机关。而税务机关对此类原因导致纳税人未申报缴纳的税款在进行税收处理时,也无法对纳税人进行处罚。

  (六)对税种认定的定位过高。实际上,与其说是现行税收体制对税种认定的定位过高,不如说是核心征管系统在设计时将税种认定定位过高,即金税三期将税种认定作为纳税人申报缴纳税款的前提:如果没有进行税种认定,纳税人便无法进行纳税申报,即使纳税人负有纳税义务。在即将到来的大量自然人负有纳税义务、需要进行申报纳税的情况下,这一设计必将大大加大税收成本。而这既没有法律依据,也增加了纳税人和税务机关的工作量。

  综上所述,目前征管系统将税种认定作为纳税人申报缴纳税款的前提的做法,既没有明确的法理依据,又与新时期治税理念相冲突,还增加了纳税人和税务机关的工作量和税法遵从风险,确需改革。

  三、完善税种认定的意见和建议

  (一)税种认定作为税务机关的一种管理手段,应该得以保留。这与我国推行税种认定的初衷是一致的。我国1955年推行税种认定的大前提是税务机关征管力量薄弱、纳税人纳税意识和遵从税法的能力较差。税种认定根本目的在于税务机关通过集中征管力量对纳税人的应税行为进行调查研判,明确并告知纳税人应负的纳税义务,从而保证税收法律法规的正确实施和税收收入及时足额入库。也就是说,税种认定的初衷就是税务机关的一种管理手段,是用以衡量纳税人是否正确纳税的一种标准。这种方法,在今天的征管模式来看,可以以风险管理来代替,即税务机关通过建立纳税人正常状态下的纳税模型,衡量纳税人纳税情况是否符合常规,发起风险提示,由相关部门进行核查或者是纳税评估,纠正或者明确纳税人应负有的纳税义务。这种管理行为与目前的税种认定并不相同:目前的税种认定,是一种必经行为;而风险管理只针对有风险的纳税人,从而减少了遵从税法纳税人工作量。

  (二)应逐渐淡化核心征管系统将税种认定作为纳税人纳税申报前提的做法,充分将依法申报纳税还责于纳税人。税种认定的初期,绝大部分纳税人都没有实现电子申报,税种认定也并没有作为税款申报入库的前提,即时认定错误,在当时纳税人上门申报纳税的情况下,也非常容易得到及时纠正。随着经济科技水平的发展,纳税人数量的增长,申报纳税也逐渐向着多元化、便利化的方向发展,从而催生了电子申报纳税系统。电子申报系统当初之所以将税种认定作为纳税人申报纳税的前提条件,一方面是惯性思维的原因,另一方面是当初基于形成申报单元的需要。实际上,“纳税申报单元”或者说是纳税申报义务的形成,是由纳税人是否从事了税收法律法规所规定的应税行为以及相应法律法规所规定申报周期所决定的。核心征管系统将税种认定作为纳税人申报纳税的前提,没有法理依据、增加了税务机关的工作量和税收执法风险。我们认为正确的做法应该是:只要纳税人登录申报系统,所有的税种、税目都可以进行申报,对于应进行定期申报而纳税人没有进行申报的,申报系统可以给予纳税人以提醒。这有利于完全还责于纳税人,降低了税务机关的税收执法风险。

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