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浅谈税收风险管理与防范

2017-11-02 14:29:00 | 来源:宁夏石嘴山惠农区地税局 | 作者:杨立宁 陈笑

  税收风险管理理念是近年来各地都在研究探讨的新的税收管理模式,其含义是:将现代风险管理理念引入税收征管工作。旨在应对当前日益复杂的经济形势,最大限度地防范税收流失,规避税收执法风险;实施积极主动管理,最大限度地降低征收成本,创造稳定有序的征管环境,是提升税收征收管理质量和效率的有益探索。在现实税收管理工作中,如何更好地引入风险管理理念、强化税源控管,规避执法风险是当前应该着重探讨的问题。

  一、税收风险管理的主要内容

  税收风险按其内容划分主要有两种:一是税源监管风险,二是税收执法风险。

  (一)税源监管风险。近年来,税务违法违章案件越来越多,金额越查越大,究其原因,与很多因素有关。如:国、地税机构分设所带来的信息不畅和差异、税制结构是否合理、税种设置是否科学、征管环节的多少、纳税手续的繁简以及税率是否适当、是否超出了纳税人的心理及经济承受能力、逃避税收得到的利益与被处罚应付出的预期代价之间的权衡等等。这些因素都影响着纳税人是否采取逃避税收的行为,是税收征管中产生漏洞的潜在危机。为弥补这些漏洞,就需要税务机关、税务人员进行研究寻找对策,强化税源管理。这种对税款实现潜在的影响实际上就是一种税源监管风险。

  (二)税收执法风险。是指税务机关在执法过程中,违反税收法律法规的行为所引起的不利的法律后果。包括对税法及相关法律法规理解偏差产生执法过错,带来的执法风险。以及执法程序不严谨、执法随意性大带来的执法风险和滥用职权、玩忽职守,徇私舞弊造成执法风险。同时随着整个社会法制建设不断完善,纳税人法制观念不断增强,对于税务机关执法手段、征管方式等要求越来越高,如果执法方式简单,容易诱使征纳双方矛盾激化,也会相应使执法人员执法风险加大。

  二、税收风险管理的核心

  当前,实施税收风险管理的首要步骤要以查找风险点为切入点,严密内部管理机制,以创新完善制度为着力点,健全纪检监察协作配合机制,二者结合共同预防税收风险的发生。

  (一)税源管理风险点。把潜在的税源转化为税收,要求税务机关必须与时俱进,不断更新征管手段,适应新形势的变化、解决新问题。就要充分发挥税收管理员的职业敏感,综合知识和分析能力,对所分管企业进行税源风险识别。结合社会环境、经济发展程度、经营者素质、企业效益等因素综合评价确定高风险税源点片区、行业、企业。即哪些地方最容易出现税款流失问题及不依法纳税、跑冒滴漏税款现象。综合采用行业税负比较法、各税收与相关经济指标对比等方法,分行业分税种进行横向纵向比较,重点锁定高利润行业、经营流动性大行业、新型行业及难以监管行业。把这些税源管理难点,确认为税源管理风险点。

  (二)税收执法风险点。目前在税收征管工作过程中容易产生执法风险的环节主要存在于管理、稽查、审批减免缓抵退税和违章处罚方面,其发生与税收执法人员综合能力息息相关,如:由政治素质产生的滥用职权、玩忽职守,徇私舞弊、以权谋私问题;由业务能力产生的不作为、违规执法、政策理解偏差以及自由裁量权的运用带来的问题,等等。其他环节如税务登记、发票管理、账簿凭证管理、纳税申报、税收保全、强制执行措施目前来说产生执法风险的情况相对较少。但随着整个社会法制化进程的加快以及纳税人法制意识的不断增强,对于税收征管整个流程的各个环节都应保持风险意识。

  三、加强税收风险管理建议

  实际工作中,税收风险管理渗透到税源管理和税收执法工作的每一个环节,税收管理员日常管理工作中的各种评估验证分析工作都是一种简单的风险管理。因此,如何建立一种适当的风险管理机制,使之系统化和规范化,是我们正在探讨的课题。笔者认为完善的税收风险管理模式应包括以下五项内容:

  (一)强化税收分析。税收风险管理中,风险控制标准的制定和执行成为风险管理体制有效运转的重要保证。而加强对税收风险点的识别和定位,对税收风险点进行详细分析则是有效识别和定位税收风险,构建合理税收风险管理系统的重要基础工作,提高税收风险管理的针对性和指向性。按照国家税务总局的要求,税收分析可以细分为经济税源分析、政策效应分析、管理风险分析和预测预警分析。其核心内容是依托信息平台,根据内外部数据来源,对税源企业进行分类分级,明确各级税源监控的标准、范围及要求,按照风险级别排序,采取有针对性的税源监控措施,合理地配置税收管理资源,提高税源管理的针对性和有效性。其中外部数据主要采集纳税人申报数据、重点是监控数据的真实性和及时性。内部数据主要指综合治税等由税务机关通过特殊途径取得的纳税人有关涉税信息,设置预警指标,落实分析制度,为征管工作提供指导依据和技术支持。

  (二)风险管理控制。对于通过税收分析确认的税收管理风险点,税务机关应该对不同风险级别的企业,结合纳税信誉等级管理,通过制定企业管理办法、建立行业管理模型进行监控。做到层层落实管理责任、监控目标和监控措施,实施动态跟踪、重点核查、行业评估。实行面线点结合管理方法。面上,以登记率为考核标准的无漏征漏管户;线上,确定风险行业,重点行业重点管理;点上对高风险企业有计划实施评估及检查手段,强化动态监控。同时不断完善税收分析、纳税评估、税源监控和税务稽查互动机制,实现由排除风险点到治理风险面、控制风险源的转化,发挥税收风险管理的最大作用,实现对税源的长效管理。

  (三)有效监督保障。在实施强化税收分析、风险管理控制的过程中,对税收征管工作全过程进行有效监督是风险管理机制正常运行的有效保障。其中既包括对纳税人涉税违法行为的监督,又包括对税务机关执法行为的监督。

  一是对纳税人涉税违法行为的监督。最有效途径是畅通偷税举报查处渠道。包括建立健全受理、查处、奖励举报偷税案件的各种制度,鼓励公民协税护税,打击偷税违法犯罪行为,维护正常税收秩序。鼓励拓宽举报途径,采取直接、书信、电子等多种形式受理举报。落实举报奖励制度,严格履行为举报人保密义务,保证举报人有效信息不被泄漏。对于工作人员违反规定泄露举报人有关情况致使举报人受到打击报复的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  二是对税收机关执法监督。可以具体为税务系统外部监督和税务系统内部监督。在税收执法的外部监督上,主要指有关国家机关、社会组织和公民对税务机关贯彻执行国家法律法规的情况进行检查、调查或评议,督促税务机关全面贯彻落实国家法律法规。同时深入税收征管一线,对各级税务机关及税务人员执行国家法律、法规、政策的情况,以及违法违纪行为所进行监察。在税收执法的内部监督上,主要指上级税务机关对下级税务机关的税收执法活动所进行监控、检查监督。内容主要是监督税务机关执法行为的合法性和恰当性。合法性主要从执法主体资格、执法权限、执法目的、执法证据、执法程序、适用法律法规六个方面审核。执法行为的恰当性,主要是针对税务行政自由裁量权的行使进行审查,及时发现并纠正问题。由税收自由裁量权引起的不当行政行为暂游离于司法审查范围之外,这就需要加强行政体制对税收自由裁量权的控制。

  (四)加强制度建设。一是要进一步完善执法制度。广泛深入地宣传税法及相关法律法规,完善执法程序,在此基础上公开税收执法,增加税收行政执法的透明度,从而提高纳税人依法纳税遵从度。二是防风险级别管理制度。根据纳税信誉等级对纳税人实施风险级别管理,风险级别越高的纳税人,在领购发票、日常检查等管理和服务上采取相应限制性措施,提高纳税人的失信成本。三是完善执法能力培训制度。强化一线执法人员执法能力培训,增强税务人员防风险能力,包括提高税务人员的法治意识、业务素质和税务职业道德水平,建立健全执法事项日常监控制度、重大执法事项集体审议和汇报制度执法过错整改回复制度。

  (五)加强征管与稽查有效衔接。一是明确稽查与征管部门职权和工作界限。征管部门主要抓好税务登记、纳税辅导、税法宣传、督促受理纳税申报,组织税款、滞纳金等征收入库工作。稽查的工作重点应当始终放在以查促管和促进依法治税上,把稽查从组织收入为主的地位转到以严格执法促进组织收入的地位。二是稽查要以高质量的征管为前提。加强征管基础工作要从对纳税人的税源监管人手,有效地对税源实施监督与控管的稽查应该建立在高度信息化的基础上,与现行的新征管模式相适应。

  综上,强化税收分析、风险管理控制、有效监督保障、加强制度建设及稽查和征管的衔接五者相辅相成,共同促进税收风险管理理念在税收征管领域的运用,进一步提高税务机关依法治税水平和依法行政能力。

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