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关于地税局内部控制的实践与思考

2017-11-28 19:21:00 | 来源:青岛市地方税务局崂山分局 | 作者:王振岳

    内部控制可谓源远流长,古罗马的“双人记账制度”、15世纪末出现的复式记账法,都是人类探索内部控制,强化管理的成果。近代以来,政府部门开始重视内控研究和建设,内部控制理论和实践都有了很大发展。笔者结合基层地税工作实践,就内部控制现状进行了分析,提出了意见建议,供借鉴。

  一、当前内部控制开展情况

  (一)内部控制文化深入人心。近年来,按照总局要求,强化“寓控于防、预防在先、前置管理”的理念,全面增强干部的内控意识。成立内部控制调研小组,结合“两学一做”活动和廉政文化教育,结合税收业务考试和每年的春训工作,广泛开展关于内部控制内容、要求和作用的调研和宣传,加强对内部控制软件的培训推广力度,特别加强对重点岗位和新招录人员的培训力度,使内部控制被广大干部职工所熟悉、认可。不断向干部职工灌输内部控制相关业务规范和操作流程,提高对内部控制的认识,使遵从内控机制有关规章制度成为一种自觉。加强监督部门的监督职责,定期进行分析汇总,使内部控制文化深入人心,基本形成了全员防控的良好氛围。

  (二)风险管理成效显著。近年来,系统上下强化风险意识和风险管理理念,树立防险意识、法治观念和底线思维,开发了风险管理系统,税收风险管理水平稳步提高,风险管理措施不断完善。一是制订《税收风险防控手册》,针对地税局在职务犯罪、税收执法检查和工作考核中的突出问题,详细梳理可能存在的风险点,构建风险模型。二是狠抓税收预警和纳税评估工作,做到以评促管、以评促收。对评估任务提出“疑点介入,各税统评”的纳税评估理念,要求纳税评估工作要围绕行业风险特征,依托推送的风险点,开展各税种的关联分析。三是加强对大企业、重点行业、重点领域的风险管理。建立市级大企业名录库,加强重点税源企业服务与管理,积极引导、帮助大企业做好税收风险防控工作。

  (三)信息技术突飞猛进。结合国税、地税征管体制改革,通过信息化技术手段与征管业务流程相结合,推动税收管理工作转型升级,推动创新成果与税收工作深度融合,实现纳税服务、税收征管、内部管理等税收治理能力新跨越。利用互联网、大数据,加强内部管理,实现信息痕迹化;打造智能税务局,实现税收业务与信息技术深度融合,提高纳税服务能力。

  (四)监督考核力度空前。按照总局部署,立足实际,稳步推行绩效管理,有效促进了征管改革、税制改革、组织收入等重点工作开展。一是完善绩效管理制度,形成绩效组织体系。围绕总局的年度重点工作、绩效管理要求,成立绩效管理领导小组,形成了“一把手亲自抓、绩效办具体抓、责任部门组织实施”的绩效管理责任机制。构建起组织绩效和个人绩效双轮驱动的制度体系,根据组织绩效制定个人绩效任务,以个人绩效促进组织绩效的落实,为科学开展绩效管理奠定了基础。二是整合功能,把绩效管理与督查督办有效结合起来。将绩效指标纳入督查督办范围,将督察督办重点事项列为绩效指标。绩效管理与督查督办相互印证、相互促进,确保各项工作任务有效落实。三是主动公布权力清单,严格规范和限制地税局的自由裁量权。公开地税局的权力范围,最大限度杜绝执法标准不一、随意执法等行为的发生,确保税务机关公平、公正行使职权,保障纳税人的合法权益不受侵害。

  二、当前内部控制存在的主要问题

  (一)对内部控制的认识有待进一步提高。内部控制是一项复杂的专业性很强的系统工程。领导者往往从便于管理员工、行使职权的角度来认识并推行内部控制;普通干部职工往往觉得内部控制与己无关,积极性和参与度不高。没有形成上下良性互动、抓内控与抓业务结合起来的机制。还有认为内部控制就是监督检查,是纪检监察部门的事,对内控的内涵、外延、动因把握不准,将风险简单的认为是廉政风险。没有从更深层次、更高的视角来宣传内部控制,没有很好地将实现组织目标、个人价值、岗位职责与加强内控机制建设紧密结合起来,难以在具体的执行过程中发挥内控机制建设指导力。

  (二)缺乏完整的内部控制框架体系。近年来,虽然从中央到地方、从总局到省局都在要求建立并完善内部控制,但地税局在内部控制方面始终没有明显突破,根本原因就是没有形成完整的内部控制框架体系。虽有零星的制度,但不成套、不全面,业务运转和日常管理更多的还是依靠惯例,依靠领导指示,依靠部门间、单位间的博弈,而不是靠一套行之有效的内部控制制度。内部控制不是静止的、孤立的,地税局要做好内部控制,不能只从自己部门角度出发,要从整个税收业务的完整链条出发,充分考虑到企业、其他部门、中介机构等相关因素。

  (三)缺乏外部评价机制。地税局缺乏专门的内部控制人才,也没有内部控制的先进经验可以借鉴,只能“摸着石头过河”。对内部控制的效果没有引入外部评价,只从地税局角度考虑问题,忽略了纳税人和社会公众视角。这种闭门造车的模式很可能会形成时间和人力成本的浪费。如果只注重收好税、绩效考评取得高分,就简单的成了地方政府取得财政收入的工具,违背了“为国聚财、为民收税”的宗旨。

  (四)以绩效考核替代绩效管理。绩效管理是创新政府管理方式的大胆尝试,从中央到地方都在大力推动。在实践过程中,人们容易将绩效管理和绩效考核等同,事实上,绩效管理和绩效考核有着非常明显的区别。绩效管理具有前瞻性,应该有完善的计划,有合理的监督和控制手段,要注重能力的培养。绩效考核是对管理过程的评价和反馈,二者是整体和部分的关系。在绩效管理过程中,管理者和被管理者是合作关系,而绩效考核往往要划分等级,更注重成绩的考评,双方是对立的关系。对地税局来说,实施绩效管理至少有三方面的目的。一是提高税务部门管理水平;二是建立高素质干部队伍;三是更好的服务纳税人。但是地税局推行绩效管理以来,绩效管理实质上被等同于绩效考核,更重视它的“指挥棒”作用,考评压力过度传导,基层负担过重,疲于应付。

  三、优化内部控制的对策建议

  (一)培养高素质的综合性人才。可借力总局“领军人才”计划,出台激励机制,加强对高端人才的培养,完善数据分析的指标体系建设,提高税务内部控制分析的权威和效果,真正实现大数据的价值。只有通过科学有效的数据分析指标和评估模型,才能在海量的涉税数据当中精准的找到问题,提取有用的信息,识别并防范风险。加强对纳税服务事项的风险管理。地税局进行扁平化改造后,办税厅将承担着大量的原属于管理科、职能科审批性的工作事务,风险值会急剧增加,应该逐项梳理业务流程中的风险点,优化《办税服务厅税收执法风险防控手册》,确保各项工作顺利开展。

  (二)加强信息沟通和软件运用。一是推动内部控制信息化。加强内部控制的信息化建设,实现内部控制智能化是地税局实现控制目标的重要手段,要依托总局的金税三期工程和各种特色软件,强化对各类信息的采集、传递、存储、交换的管理,整合特色软件,加强内控机制信息化建设。用内部控制的思路来研发软件、运行软件,用“制度+科技”管人、管事、管风险。二是创新沟通交流方式。不管是地税局内部应用软件还是面向纳税人的办税软件,在提高信息的准确性、便捷性以及提高沟通的效率方面都有着重要的作用。但是地税局的相当一部分软件利用率不高,没有发挥应有的作用。一方面是与软件本身有关;另一方面,工作人员应用软件的主动性不高。因此,要切实发挥计算机软件在信息沟通中得天独厚的优势,既要对软件进行优化,又要不断强化对软件的使用效率。

  (三)强化监督,建立内控评价机制。认真落实党中央关于“两个责任”的要求,不断强化纪委监察部门的监督责任,培养每个人的责任意识、主体意识,把责任体系向部门和分局延伸,将反腐败、廉政建设作为一项政治责任。一是要将现有的多种监督形式整合起来,形成合力。打通督察督办、绩效考核、纪检监察、人事监督、财务审计等多种监督渠道, 完善风险传递机制,开展“一案双查”,疑点介入,信息共享,改变以前“哪事儿哪了”的传统监督模式,加大查处和震慑力度,形成各司其职又环环相扣的监督体系。二是建立内部控制评价机制。建立内部控制评价机制,客观进行自我评价。通过自我评价、反馈、修正、再评价,不断发现问题解决问题,不断进行自我完善。内部控制涉及的内容非常多,每次对全部要素进行自我评价的工作量太大,可以设置分级分类进行,对风险值高、政策变化大的指标进行优先评价,形成评价报告。将无效的、失效的指标剔除,对低效的指标进行修正或重新设计,确保地税局内部控制稳定有序运转。

  (四)充分利用外部评价。一是引入第三方评估和社会评价,建立外部评价长效机制。聘用第三方调查机构,在全市范围内对纳税人随机抽样,开展内部控制满意度调查,并根据纳税人反馈的结果,有针对性的调整内部控制策略。拓宽纳税人监督渠道,对纳税人反映强烈的“庸懒散”行为要严惩。二是建立地税局、涉税中介和纳税人三方沟通机制。理顺关系,密切合作,相互信任,及时解决工作中遇到的问题,营造和谐的征纳关系。积极引导涉税中介和纳税人,守法公正,健康发展,对地税局进行监督,建言献策,共同做好税收工作。

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