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关于加强基层国税法治队伍建设的思考和建议

2017-12-28 15:10:00 | 来源:贵州省纳雍县国家税务局 | 作者:许汉 何彬

    摘要:党的十八届三中全会提出:“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”依法治税是依法行政的具体要求,更是引领税收治理能力现代化建设的基本路径。提高依法治税能力就要加强法治队伍建设,尤其是在基层国税,显得更为重要。本文阐述了加强基层国税法治队伍建设的必要性,指出了当前税务系统法治队伍建设的问题,并就进一步加强基层国税法治队伍建设提出一些参考建议。
    关键词:基层国税  法治队伍
    一、加强基层法治队伍建设的必要性
    不断深化我国税收法治现代化建设,是当前各级税务机关面临的核心任务。今年是法治国税建设推进年,加强国税法治队伍建设,尤其是基层国税法治队伍建设。基层国税是税收征管的最前沿,是最直接面对纳税人和税收政策的执行落实者,没有良好的法治队伍,依法行政能力不高,不利于法治税收的建设。
    党的十八届三中、四中全会以来,税收应对经济新常态、助力供给侧结构性改革、推进全面依法治国、全面深化改革,发挥治国理政重要基础和支柱性的作用日益凸显。尤其是全面营改增以来,基层国税面对各项工作任务更加繁重,法律方面的工作压力剧增。
    在“大众创业、万众创新”呼吁之下,当前经济社会改革加速,科学技术创新加速,新兴业态、新商业模式大量涌现,经济主体跨国家、跨地区、跨行业相互渗透,带来了税源规模和结构的加速变化,税制改革的深入,税收法律制度的不断更新和颁布,基层国税如何实现依法行政的新要求,深化“放、管、服”改革,对税收征管、税收执法能力提出了严要求。推进法治国税建设与基层国税有着最根本的联系,加强基层国税的法治队伍建设,是依法治税必然选择。
    二、基层国税法治队伍建设存在的问题
    (一)人才“散养”
    在税务系统垂直管理的模式之下,上级部门存在长期借用下一级干部的现象,尤其是直接借用基层国税系统有能力的干部,有的长达多年之久。一方面是上级部门锻炼和培养干部的一种手段,对于干部的成长具有好处。但从整体上来看,却不利于基层国税工作的开展。上级部门和基层国税都在按照要求配比人员,但上级长期借用基层国税干部,同时基层国税编制有限,这样就存在“职”在其位,“人”却未谋其政,基层国税又无法填补人员,通常做法是频繁的人事组织变动来替补空缺,这样不利于税收工作协调整体有序开展,会带来不良后果,这也不利于国税依法行政管理水平的提高。
    人员配比跟不上,一个人做多份工作或者几个部门的工作,就会出现顾不上、经常加班等问题,长期的重大压力、应接不暇就会出现不作为、慢作为等问题,也不利于干部职工的身体健康、家庭和睦等弊病。如在基层国税的有关部门,人员配比不到位导致一个人做两个人的事,自己是实施者又是监督者,一个人签两个人的字,或者说“职”在“人”不在,如果出问题,谁来担责也是一个问题,如此怎么做到工作合法合规,如何谈依法治税,进行法治国税的建设。
    (二)专业“错配”
    在基层国税,与法律接触的第一部门是政策法规科、法律顾问室。大部分基层国税一套人马两块牌子,其中配置的人员身份又不一样,专业又不统一。近几年,税务系统有计划地招录了一大批法学专业的人才,但有相当一部分法律人才被安置在非法律工作岗位。这样导致非专业和专业的人都面临出现素质提升瓶颈,无法调动基层干部积极性,不利于发现、培养和使用人才。同时,从社会上招聘了大量的社会律师作为法律顾问。这种资源错配造成了人力、经费的浪费,不利于税收专业化团队建设,无法充分发挥集体力量。
    目前基层国税法律顾问,主要以内部法制部门的工作人员为主,辅之以外聘的社会律师兼职。内部人员由于身份属性还有其他职责的工作要做,其担任法律顾问,对其所在单位具有隶属性和依附性,因此在对本单位有些问题的处理上会被干预,有悖于法律顾问执业独立原则。因忙于其他工作或者领导的法律意识、制度意识不高的,无法参与“重大决策”发挥事先法制审核作用。雇佣的社会律师因税务机关作为雇主的身份掌握着选择的主动权、占据优势地位的条件下,出于各方考虑或者其他目的,其工作上的独立性也难以保障。
    (三)专业性不强,积极性不够
    税收工作实践的复杂性对税务系统依法行政提出了很高的要求,一方面是各种法律制度种类繁多,税收法律与行政法律的区别与结合,如何摒弃争议,准确适用有关法律对法制部门的人员提出了考验,内部法律顾问虽然更熟悉税收业务,但缺乏律师执业的实践和经历。在实践上存在税务文书不规范、法定程序履行不规范等问题。税收业务有一定的专业性,对税收政策的理解需要以丰富的税务实践为基础。社会法律顾问在诉讼经验、法律实务方面有充分的优势,但是对行政业务不熟悉,税务知识基础也有所欠缺。目前税务系统的法律人才并不能很好地匹配其实际需求。
    税务系统内部法制机构人员担任公职律师,只有一纸聘用书,在兼顾本职工作的同时,法律顾问方面的工作也被要求以本职工作来考核,为税务机关提供的法律服务是无偿的,法律顾问工作的价值未能在薪酬上得以体现,法律专业方面的额外付出并没有得到相应的价值回报。无合理对价支付,必然导致法律顾问积极性不高,也很难保障服务的质量。
    外聘的法律顾问也只是将税务系统的法律顾问工作当做兼职,很难保证其将税务系统的顾问工作予以重视。此外,由于聘用合同、费用等因素的制约,也影响其工作的积极性和主动性,为税务系统提供法律服务的连续性和稳定性较差。
    (四)培训体系不完备
    由于税务业务的特殊性,除熟悉税法等相关法律制度外,还需要掌握财会知识和公司法等有关法律知识,因而对法律顾问的知识面提出了很高的要求。目前,多数税务机关缺乏科学、有效、针对性强的法律顾问培训体系,不利于税务法治队伍的建设。
    三、加强基层国税法治队伍建设的建议
    (一)完善人员选用机制
    国税系统上级部门应思考借用人员的替代机制,完善人员选用机制,做到既锻炼培养干部又不影响基层国税工作开展的双赢局面。借用下级部门的干部时,考虑到下级部门地人员配比情况和有关工作开展情况,结合被调用国税机关的地区情况、机关实际并与被调用部门的负责人交流,征求他们的意见,摒弃一纸公文长期借用下级部门人员问题。
    完善干部的遴选机制,可以尝试上级部门遴选干部时,考虑多方实际,可以探索跳出本地市只遴选下属县区局干部的格局,实行跨地区广泛遴选。一方面实现异地干部调动的自主机制,可以很大程度上解决干部调动难的问题,也可以避免因无法解决家庭、工作两地无法调动而选择辞职的问题,将国税培养的干部最大限度的留在税务系统,有利于解决税务人员青黄不接的问题,减少干部培养成本。另一方面,也可以充实不同地区的人员,可以选用不同地区、不同领域的人才,引进不同管理理念,对于提高国税的依法行政能力具有重要意义。
    (二)实行专岗配专业
    法制工作部门的专业性较强,坚持公职律师、法律顾问一体化建设。将招录的法律专业的人员优先配置到法制工作部门,并优先将有职业资格的人员聘为法律顾问使其发挥主体作用,这样能较好地保障法律人才质量。
    充分利用“聘用制”公务员制度,以协议工资方式面向全社会高薪招聘优秀的法律人才,提高法律顾问队伍的专业性,有效解决高端法律服务供给不足的问题,为促进依法治税提供有力的人才保障,为保持顾问工作的独立性提供了保障。通过聘用少数,结合系统内大量的优秀公职律师和其他法律人才,优先挖掘内部法律人才资源,鼓励符合条件的税务人员参加法律职业资格考试,为公职律师和法律顾问队伍建设积储后备人才。
    建立内外法律人才的合作共商机制,利用各方资源搭建合作平台,实现互补共赢的合作成果共享。打造一支多层次、多来源的法治队伍。
    (三)完善激励奖惩机制
    贯彻“以人为本”的发展理念,可以借鉴政府等机关单位已有的公职律师管理制度的先进做法,利用税务系统的绩效考核体系,以科学的考核指标及标准,建立完善的针对公职律师的考核机制,完善公职律师的激励奖惩机制。对有突出贡献的,颁发荣誉称号,或立功嘉奖,并给予一定的物质奖励等,体现价值追求,从而提高在聘的法律顾问的工作热情,塑造其责任感和积极性。在考任制与聘任制、专职与兼职、系统内外之间达到合理流动、有效配置,从制度上为各类法律人才提供广阔的发展空间,也能在一定程度上提高法律顾问岗位的吸引力,为法律顾问事业的发展提供坚实的人才保障。考评激励奖惩的合理化、精细化以及公开透明化能够在最大程度上遏制权力寻租现象的发生,促进基层法治队伍的建设。
    (四)建立法律顾问培养机制
    建立系统的培训、培养机制,对现有法律顾问和后备人员实行一体化培训、培养,通过集中培训、组织庭审旁听、案例研讨会等多种形式全面提升法律顾问执业技能。完善培训机制,减少税收执法的差错率,差错率越小,说明征税机关的执法水平越高。可探索将系统内法律顾问外派公检法、律师事务所等机构实习,到稽查、征管等与法律事务密切相关的部门挂职锻炼。不定期聘请法官、检察官对公职律师进行业务指导、培训,提升其处理各种诉讼事务的能力,利用多种渠道和方式打造基层国税法治队伍。
    四、结语
    推进法治国税建设,提高国税依法行政的能力,需要完善法律顾问刚性介入机制,保障法律顾问参与税收执法、重大决策的合法性审查,在合理界定“重大决策”范围的基础上,将法律顾问机构出具的法律意见书规定为重大决策的生效要件。依法治税需要国税系统自上而下形成良好制度设计,需要领导干部的重视,更需要基层国税巩固落实,加强基层国税法治队伍的建设,对于推进税收现代化具有重要意义。

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