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以“三个导向”探析税收“放管服”需求

2018-03-28 11:19:00 | 来源:抚州市地税局 南城县地税局 | 作者:付和平 高斌 徐华云 邱硕林

    2017年,王军同志在全国税务系统基层工作会议上强调:坚持问题导向、集成导向、目标导向(即“三个导向”),深化“放管服”优化税收环境。并指出:放要彻底且有序,管要规范且有效,服要优质且有感。因此,深化“放管服”改革,需要在放的彻底和有序上找问题、寻突破,在管的规范和成效上查不足、创新举,在服的质量和体验上察民情、开新路。还要抓好放、管、服三项改革举措之间的衔接与系统集成。为此,笔者以“三个导向”为基点,探析税收“放管服”现状与需求。
    一、放的现状与需求分析
    当前税收领域的“放”可归结为放权、放事、放人三类。如税务登记及验审,因商事制度改革,其业务和流程发生转移,税务机关相应的受理、勘验、信息采集等事务被省略,可归类为放事;而审核、审批及发证权的转移可归类为放权;网上办税、纳税人手机APP应用把一些涉税业务移到信息化平台,减少了人工应对,可归类为放人。从“放”的后果分析,放权,一般意味着管控措施的储备与调整;放事,则需要服务业务转型或对接;放人则涉及到人员与职能的变动与配置优化。
    如果以问题与目标导向来分析放,就会发现以下情况:一是放的衔接不到位。表现为面向纳税人的放得到落实,但面向税务人机关内部的调整还不配套或缺少集成。如涉税信息勘验,由于缺少作业规范引导,加上巡查巡管的支撑不足,事中、事后审核与监管不全面、不扎实,致使征管平台、人工台账中的涉税信息不实、不全、不堪用;“营改增”后,地税机关失去了“以票控税”手段,在没有其他控税手段补位的情况下,纳税人的涉税事项遵从在国地税之间差异明显。二是放事还不彻底。主要表现为税务机关对纳税服务的“垄断”,税务机关的执法必须贯彻法律意图,纳税服务又须辨析性满足纳税人意图,存在难度和矛盾;纳税人则既要服从执法要求,又要区分执法与服务,并对服务作出有利或不利评判,与社会现实存在不适。纳税服务要落实纳税人满意并有感的目标,则可以打破“垄断”,有序地把适宜社会化的服务放给市场或专业机构,如法规、业务宣传,涉税咨询,纳税辅导,税收申报受理与划缴,税票、发票、资料发送等。税务机关则可以通过强化控管与监管,专心执法,督促服务,优化纳税人体验。三是放权和放人的目标可以更远大。把充分发挥税收职能作用和高质量推进“新时代”税收现代化相结合。参照发达国家的经验,放开紧攥财政职能的手,均衡抓好税收四项职能的落实;从优化治税体系和治理能力的高度,调整征、管、评、查多环节治税框架,构建以涉税情报为基础,以情报分析应用为保障的两级扁平化治税体系;把以税收为核心的理念转化为“以事实为依据、以法律为准绳”;解放税务人员个体的应税认定与鉴定权,税收计核及优惠审核权,处罚认定与裁判权。把影响税法客观适用的权力有序地转移到信息化、智能化平台或专业部门,从根本上减少或消除自由裁量、主观执法带来的偏差和争讼,并有效化解管税与管户中难于回避的风险。把解放出来的人力与资源转移到需要发挥人的主观能动性的领域,放到应税证据的收集与专业化分析应用上。
    二、管的需求与集成分析
    管有所备,放有所依。现有的管还不能完全适应现行的放,如涉税事项事前、事中审核的简化,事后审查、监管存在跟进不到位、不配套现象,税源管理、风险发现存在盲区、死角;现有的管还未能解决旧有的问题和矛盾,如涉税信息不对称问题,自由裁量的规范问题,管税与管户的风险问题,纳税遵从的牵制问题等。管与放和服的配合、集成程度还不高。结合美、澳、日治税模式,可以将管的需求和集成要求归结如下。
    1.应税事实要清察
    当前的主要管理业务,如应税认定、税收优惠、税源分类、税源预测、纳税评估、风险分析、纳税信用评估等,其掣肘或困扰都指向了涉税信息不清、不实和不及时问题,应税实事这块短板严重影响着管的推进和成效。在缺乏事实支撑的情况下,税源分类和预测不准,纳税及信用评估公信力不足,风险分析与防控缺乏依据,大数据、云服务失真,征纳双方的争议和纠纷不断,应收尽收的支撑不足。
    要清察应税事实,就需要把涉税信息的等、靠、要转型到税收情报工作上来。这就需要对管理机构、职能和人员设置进行调整,将税源管理分局调整为情报侦察部门,按税源结构和专业技术需求进行分工;将税收管理员调整为情报员,专司涉税情报侦察、涉税信息核验;评估与核查分局及县级业务股(室)调整为情报审计与分析应用机构,负责纳税与信用评估、风险排查及第三方机构涉税信息管理;将稽查局调整为涉税刑事调查机构,专司税收刑罚案件立案、侦察,审理与执行由司法机关负责;将信息部门调整为情报通讯机构,负责情报存储、分类、分发、协调工作;对税种鉴定、税收核定、汇缴清算、税收优惠等日常管理,可用信息化、智能化模块,通过逻辑与数据运算替代人工应对。
    2.情报分析应用要集成
    涉税情报的分析应用,既要摸清税源与收入差距,又要掌握税源与收入结构,还要预判税收趋势;既要准确划分税源类型,又要配置好管理资源;既要搞好纳税评估,又要搞好信用评价,还要发现和防范征纳风险;既要查找侦察情报与纳税申报信息差异,还要通过信息核验、纳税审计和信用威慑措施促使纳税人逐渐回归诚信履责轨道。
    同时,要通过强化情报应用探索建立“政策效应”分析系统和“经济税收”指标体系。如将政策调整对象纳入效应分析范围,对企业发展、转型、效益、就业和竞争力等方面强化情报收集,真实、客观地反映税收政策效应,为宏观调控提供可靠依据。另外,可综合税收、税种数据分析和逻辑分析,对宏观经济形势作出分析和评估。如利用印花税各税目的计税依据变化,反映各行业订单情况变化;结合物流业计税数据反映市场活跃度;通过涉外税收分析,为“一带一路”企业税收竞争力作出评估,促进对外贸易,完整发挥税收的职能作用。
    3.纳税遵从要牵引
    虽然“以票控税”能够发挥牵引作用,但发票以外的涉税义务还需要其他手段牵引。地税机关失去“以票控税”工具后,依靠税收宣传和规劝难于提升纳税遵从度。需要纳税信用威慑,牵引纳税人依法依规履责。通过信用体系建设,把全部纳税人及其法定涉税义务纳入信用管理范围,把信用等级应用到政府采购、公共资源交易及企业商务活动中,给高信用等级的纳税人予准入或利益优待,对低等级信用者实施限制或惩戒;并通过信用跟踪提示、预警和公告等手段促进纳税人关注和维护好自身信用,增强其守法、遵规的自觉性,从根本上解决涉税信息申报及时性和准确性问题,并推动其他应税义务的落实。
    当前,纳税信用评估和纳税等级应用还处在起步阶段。需要明细的评估细和操作规范引导;需要配置具备一定专业知识和技术的评估部门和人员;需要通过教育培训或引入模式作好相应的知识和技术储备;需要设置完整的信用信息库,为评估提供翔实的依据;需要完善评估过程,参照专业化流程与控制开展工作;需要建立客观公正的指标体系,使评估结果具有公信力,有利于纳税信用的采信。同时,纳税信用等级还未引起纳税人、政府和市场的广泛关注和认同,信用等级高低未带来实在的利益或损伤。因此,需要建立纳税信用应用网络,真正发挥信用威慑作用。
    4.管的效能要提升
    一方面,推行税源分类与情报分级管理,优化人力、管理资源与税源配置。实践中,无差别管理带来重点税源的征管资源不足和一般性税源的资源浪费,需要对税源划分成若干类型,并配置相适应的人力、技术和管理资源。使重点税源、行业或高风险税源在情报侦察、纳税审计、分析评估方面得到资源保障。
    另一方面,实施单项任务控管,以带动整体效能提升。改当前的业务指标考核为单项任务监管,对每一项任务实行质量控制。管税向管情报转型之后,情报侦察、情报分析及应用、执法应对的一个环节有误将影响其他环节,需要对每一项任务实施质量监管。由信息平台根据目标需求自动生成每一项任务,并在指定范围内派发,个人则结合自身任务情况及执行能力主动领受,执行结果与质量情况则由智能平台和专职人员作出评判。确保每一项任务、每个数据不“带病”流入,并满足业务流转要求。
    三、服的模式重建需要分析
    一是纳务服务+竞争机制模式。为回避税机关在纳税服务中既当“运动员”又当“裁判员”不利问题,税务机关需要用好纳税人群体与税收资金流量优势吸引社会机构参与服务竞争。将无须审、批的涉“服”内容转移到社会服务机构,并有序引入竞争机制,使社会服务主体发挥其市场、技术、营销优势,多元化、全方位、快节奏地优化涉税服务,满足纳税人个性化服务需求。
    二是纳税服务+集成模式。把纳税服务转移到社会,就需要对服务体系进行集成。一方面是服务项目的集成,如涉税信息的申报、接收、传输、反馈,纳税提醒、申报、支付(划缴)平台、税款、凭证、金库等。另一方面是服务形式的集成,如人工服务、智能设备服务、自助服务、专业代理,社区网点、服务机构网点、互联网站、智能设备布设等,各种服务方式互联互补、功能完善。另外,需要抓好税收公信节点的集成,如税法解读、税收管理的公开、透明,社会对涉税事项、对应法规和所需资料的普遍知情,确保纳服体系的公正、完整和高效。
    三是纳税服务+体验模式。即通过纳税人的体验直接印证纳税人满意度。税务机关放开服务后,就需要对各服务主体实施监管和督促。做好纳税人体验分类统计,通过对比各服务主体的用户体验,加强纳税服务质量和效率管理,使纳税真下有感。
    综上所述,税收的“放”要提振纳税人活力,“管”要增强税务机关与税务人员的活力,“服”要激发市场要素的活力。唯有活力才契合“放管服”要求,才能将地税业务与地税事业引向新的高度。

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