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王伟域:“一带一路”税收征管合作机制:特点、理论依据及世界意义

2020-06-24 | 来源:《国际税收》2020年第6期 
时间:2020-06-24   来源:《国际税收》2020年第6期

  一、引言

  当前,尽管逆全球化和单边主义的思潮有所抬头,但经济全球化的大趋势并未改变,世界各个国家(地区,以下简称“国家”)间相互交流和合作依然频繁,经贸往来更加密切。为了维护自身主权利益和合作共赢的发展需要,各个国家努力寻求一种最能体现利益平衡的税收征管合作机制。2019年4月,“一带一路”税收征管合作机制正式建立,这是中国作为一个发展中大国致力于推动构建公平、合理、有序的国际税收新秩序的创举。

  作为“一带一路”建设的重要组成部分及其在税收领域的实践机制,“一带一路”税收征管合作机制秉持“道同”的治税理念,恪守“共商、共建、共享”的指导原则,顺应经济全球化发展大势,大力增进国家间税收协作,积极化解涉税争议,努力寻求共赢发展,不断提升“一带一路”国家的税收治理能力,承担着推动实现全球税收治理体系变革的重大使命。在“一带一路”建设稳步推进的当下,如何更好地在“一带一路”税收征管合作机制下提升发展中国家参与国际税收利益协调的能力,进而实现合作共赢和可持续发展,将成为我国税务部门担当大国税务责任、增强国际税收话语权、服务进一步深化改革开放所必须正视的现实问题。为此,有必要深入寻求并深刻理解“一带一路”税收征管合作机制的内在特点及其理论依据,为有效运行和深入推进“一带一路”税收征管合作机制提供坚实的理论支撑。

  二、“一带一路”税收征管合作机制的主要特点

  “一带一路”税收征管合作机制作为我国主导下、广大发展中国家广泛参与的多边国际税收征管合作及全球税收治理体系的实践探索,既具有国际税收征管协作机制的共同属性,更具有自身的鲜明特点。

  (一)政治性与经济性

  世界各地的经验表明,任何国际组织的建立与运行都具有一定的政治性,为了推动政治目标的实现,会实施一系列强有力的经济性制度安排(包括税收制度),因而又带有明显的经济性倾向。勿庸置疑,“一带一路”税收征管合作机制作为一种税收征管合作运行机制形式的国际组织,具有任何其他国际组织的共性特点和一般意义。事实上,由于“一带一路”税收征管合作机制是“一带一路”核心理念在税收领域的具化,它奉行的是和平发展与互利共赢的原则,是对国际税收秩序规则的维护、完善和创新,并已获得“一带一路”国家的广泛支持和认同。因此,这种互信的理念不仅为“一带一路”税收征管合作机制奠定了国际合作的政治基础,也带来了经济利益的认同,凸显了其政治性与经济性的特点。

  (二)目的性与协调性

  “一带一路”建设的重要目的在于,促进“一带一路”国家的经济繁荣和区域经济一体化的增强。但随着资金、技术、劳动力等生产要素跨境流动的大量出现,相关国家之间税收争端问题日渐增多。因此,加强相互间的税收协调与合作,很自然地成为“一带一路”国家间经贸往来所关注的重要问题。“一带一路”税收征管合作机制坚持以合作共赢发展为原则,以促进“一带一路”国家利益最大化为目的,努力将相关国家的诉求与理念融入到合作机制之中,通过税收协调实现国家税收权益和投资者利益的最佳结合,不断维护和巩固经贸交往中的共同利益,助力“一带一路”建设的协调发展。实践表明,这一机制既体现了沿线国家间利益共享、责任共担的愿景,又遵循了国际税收治理原则,有助于协调好“一带一路”国家间经贸关系。通过目的性与协调性相统一,“一带一路”税收征管合作机制有利于提升发展中国家的国际税收话语权和增强税收治理能力,进而推动构建创新、包容、活力的全球经济治理体系。

  (三)时代性与开放性

  “一带一路”倡议是在当今逆全球化和单边主义思潮泛起的复杂形势下,中国作为负责任大国坚定推进人类和平发展的全球化倡议。它对于推动新时代中国的跨越式发展、促进“一带一路”国家的协同性发展,甚至对于引领全球一体化发展、构建人类命运共同体都具有里程碑性的意义。“一带一路”税收征管合作机制秉承“一带一路”倡议的理念和目标,顺应经济全球化下国际税收发展的新趋势,是中国发展进入新时代所肩负“大国税收”使命的历史必然,因而具有鲜明的时代特性。同时,它不仅仅是中国在国际税收征管协作中对自身发展的实践思考,也是对促进完善全球税收治理体系、提升作为负责任大国“税收担当”的有益探索。很显然,“一带一路”税收征管合作机制是新时代中国参与全球税收治理的实践平台,它虽然源于中国税务智慧,但是贡献于国际税收;虽然立足于“一带一路”国家税收合作,但着眼于推动全球税收治理,因而具有鲜明的开放性,是时代性与开放性的有机统一。

  (四)国际性与工具性

  “一带一路”税收征管合作机制在尊重“一带一路”国家的领土、主权及税收政策选择的基础上,通过相互间的开放包容、互助合作,打造涉及经济、政治等多个领域的命运共同体。这一命运共同体是在适应全球一体化和区域经济一体化加快发展的形势下,以国际组织的税收协调手段推进共同目标的实现,其影响范围已超越任何一个国家的域界,而具有国际化的性质。同时,在“一带一路”建设中,该机制可以发挥工具性作用来协调区域内税收利益问题,诸如解决“一带一路”国家在防范税基侵蚀和利润转移、税收利益分配及税收征管互助等方面的问题。值得重视的是,随着税收宏观调控范围的扩大,税收工具在“一带一路”区域内的地位将会越来越重要,甚至出现一些国家过度依赖税收政策对本国经济进行宏观调控,导致滥用税收工具的情况发生,使得税收协调的难度加大,也使该机制的工具性作用更加突出。

  (五)阶段性与层次性

  “一带一路”税收征管合作机制可以看作是从跨国视角推进区域经济一体化的税收组织机构运行平台,并随着全球经济一体化的发展而呈现出不同的特征。从传统意义上看,在不同的国际经贸一体化发展阶段,税收协调的内容和重点不同。例如,在最初的自由贸易区阶段,以协调关税为主要内容;如果发展到经济货币联盟这个最高阶段,则把协调各国间的所得税作为主要内容。同时,从协调方法上,也分为高层次的税收协调(TaxHarmonization)与低层次的税收协调(TaxCoordination)。一般而言,在国际经贸发展的初级阶段(如自由贸易区、关税同盟),宜以低层次的税收协调为主;在发展的高级阶段(如共同市场、经济货币联盟),则主要是高层次的税收协调与合作。尽管“一带一路”税收征管合作机制尚处于发展初期,但应当看到它已超出了传统意义,并将有望实现长期的发展愿景。

  三、“一带一路”税收征管合作机制的理论依据

  理解构建“一带一路”税收征管合作机制的理论依据,是充分利用其功能和运行机理,更好地发挥其作用所应关注的重要问题。

  (一)人类命运共同体奠定了构建“一带一路”税收征管合作机制的根基

  人类命运共同体是中国立足于百年未有之大变局时代,积极应对人类面临的共同挑战,科学地把握人类社会发展总趋势而提出的一种全新的具有全球意义的价值理念。这一理念昭示世界,人类社会同处于一个命运共同体中,应当站在推动人类社会不断发展进步的高度,以共同的利益和价值为取向,以推动全球经济更加平稳、协调和健康发展为使命,积极寻求实现人类社会共同发展的目标和愿景。当今世界政治、经济和国际关系的构建都离不开人类命运共同体这一思想和理论基础,作为“一带一路”倡议下的税收征管合作机制亦不例外。“一带一路”税收征管合作机制的核心要义在于,以“一带一路”税收征管合作机制为实践平台,进一步推动和完善国际税收治理,构建更加公平、合理而有序的国际税收规则,开创国际税收服务世界经济发展共赢的崭新时代。可见,“一带一路”税收征管合作机制体现了人类命运共同体的核心宗旨,是我国推动和构建国际税收新秩序、促进世界经济发展共赢的重要税收行动。

  (二)地缘政治经济学与国际相互依赖理论提供了构建“一带一路”税收征管合作机制的动力

  地缘政治经济学理论的核心思想主要体现为国家之间利益的统一、合作共赢的实现。而“一带一路”税收征管合作机制的构建,正是基于应对纷繁复杂的地缘政治经济形势,以寻求国家间的资源、税收利益和发展成果的共同保障。该机制是从各国的地缘特性出发,凭借税收在经济领域的协调作用,通过经济领域的融通扩大开放,进而减少甚至阻止国家间的税收竞争等现象,营造良好的地缘政治经济发展环境。同时,“一带一路”税收征管合作机制也是基于经济层面相互依赖关系而构建的,这符合国际相互依赖理论对于国家之间合作存在相互依赖关系的认同。实践中,该机制通过构建共同遵循的国际税收规则与指引,帮助跨境纳税人消除税收壁垒和重复征税,优化生产要素跨境配置,促进跨境贸易和合法投资经营,从而使国家间经贸协作日益密切,更大程度地实现经济协调发展。因此,地缘政治经济学与国际相互依赖理论为构建“一带一路”税收征管合作机制提供了实践动力,并使其不断加快推进全球国际税收治理改革进程。

  (三)国际税收征管合作的互利共赢推动了“一带一路”税收征管合作机制的形成

  国际税收征管合作的博弈源于博弈论,这一理论揭示了各个国家在各种状态(结盟或不结盟)下,如何做出决定以尽可能地使自身利益或结盟整体的利益最大化。在经济全球化的背景下,世界各国间的经济依存度不断加深,任何一国的税制均会对别的国家产生溢出效应,使其他国家的社会福利受到不同程度的影响。同时,一些跨国公司的逃避税活动也会侵蚀各国的税基,需要其他国家给予税收征管上的支持与协助。为此,国际社会越来越认识到,各国之间应当更加重视在税收政策和征管领域的全面合作,力求构建一个国与国之间的协作机制以实现国家间在经贸协作中的互利共赢。在这一过程中,尽管各主权国家都关心税收合作的达成,但基于本国利益难免会采取不同的博弈策略给对方提供信心和保证,以达成有利于双方共同利益的合作,从而实现帕累托最优解,这便形成了税收合作机制。

  (四)国际合作组织理论形成了构建“一带一路”税收征管合作机制的内容

  国际合作组织理论把国际制度和国际组织都视为国际公共产品,其产生源于为解决好国际社会中的国际公共问题,从而推动实现全球治理。因此,“一带一路”税收征管合作机制可看作基于国际合作组织理论而构建的国际性组织,亦属于国际公共产品范畴。“一带一路”税收征管合作机制是为了有效解决相关国家因税收主权不同而产生不同的税制及征管等方面的矛盾和问题。通过加强税收合作,提高国际公共产品效率,进而消除跨境贸易和投资壁垒,促进国际经济合作,实现经贸交往中共同利益的最大化,进而打造全球经济新增长极。简言之,通过构建“一带一路”税收征管合作机制这一国际公共产品,在“一带一路”国家税收领域内提供一种基于全球化视角的现代化国际税收制度,并藉以发挥其应有的职能。

  四、构建“一带一路”税收征管合作机制的世界意义

  构建“一带一路”税收征管合作机制,为我国加快完善国际税收体系、推动全球化背景下重塑国际税收秩序、持续优化税收营商环境、深化和完善全球税收治理、促进世界经济发展共赢等都具有重要的意义。

  (一)为践行人类命运共同体提供了税收示范

  如前所述,人类命运共同体是当今世界各国寻求人类共同发展的理论基石和思想指导。“一带一路”倡议是实践人类命运共同体的“中国方案”,而“一带一路”税收征管合作机制是“一带一路”倡议下践行人类命运共同体的“税收方案”。它不仅是“一带一路”各国以税收合作为手段增进理解互信和合作发展的平台,而且是融合人类命运共同体理念的国际税收治理机制,代表了未来全球税收征管合作的发展方向。如果说“一带一路”是人类命运共同体的实践之路,那么“一带一路”税收征管合作机制就是通向人类命运共同体的税收轨迹,是从税收维度为人类命运共同体提供的税收范例。

  (二)为深化全球税收治理拓展了实践空间

  面向新时代,我国始终奉行互利共赢的开放战略,不仅是维持国际税收协调与合作关系的践行者,而且是持续深化和完善多边税收合作机制的推行者。例如,对于G20/OECDBEPS行动计划,我国不仅高度重视并参与制定相关规则,而且还积极跟进G20国际税改项目和履行国际承诺,逐步践行从经济活动发生地和价值贡献角度来分配跨境公司的利润,并切实地维护这一项目成果。未来,为应对国际经济变化的新形势,我国将继续代表发展中国家的利益和立场,以构建创新、包容、活力的全球经济体系为己任,依托“一带一路”税收征管合作机制的不断推进和完善,将符合共同税收权益的诉求和理念有机地融入国际税收治理体系之中。这将有利于增强发展中国家的税收治理能力,也将不断地拓展全球税收治理与合作的实践空间。

  (三)为重塑国际税收新秩序发挥了引领作用

  当前的国际税收秩序主要是第二次世界大战后由西方国家主导建立的,与当今国际社会权力结构的变化和税收治理面临的形势存在着较大的不适应性。比如,以OECD为代表的发达国家制定的国际税收规则和主导的国际税收合作实践,大多体现了发达国家利益优先的原则,导致发展中国家缺乏相应的话语权,难以维护其合理的税收利益。这一现实与广大发展中国家对世界经济增长所做出的贡献明显不相匹配。基于此,我国积极构建“一带一路”税收征管合作机制,正是顺应广大发展中国家改革全球税收治理机制的诉求,引领广大发展中国家积极参与国际税收合作、重塑国际税收新秩序的重要举措。

  (四)为促进“一带一路”国家经贸畅通贡献了税收智慧

  在推进“一带一路”建设中,税收作为“一带一路”国家间加强经贸协作的重要考量因素,已成为国家间加强经济协作的重要组成部分,其影响和作用越来越突出,不仅对于促进相关国家经贸便利提供了可预见的制度性保障,而且关系到“一带一路”国家税收经济环境的“软实力”。可以预见,随着“一带一路”税收征管合作机制的深化和完善,坚持国际(区域)税收治理原则与要求,将有利于促进“一带一路”国家积极构建现代化税制、推进税收征管法治、加快涉税争议问题解决、增强税收确定性和预见性、有效应对数字经济的税收挑战等,从而不断地优化跨境税收营商环境,推进经济贸易畅通,打造“一带一路”国家繁荣和发展的经济共同体。

  五、结论

  “一带一路”税收征管合作机制之所以得到了国际社会的普遍关注和热议,并有一大批发展中国家和一些发达国家积极参与其中,主要原因在于其坚持“共商、共建、共享”的理念,通过开展务实的税收合作,分享税收管理经验,推动构建增长友好型税收环境。特别是其从更加公平合理的意义上,创新征管合作的国际税收制度,回应广大发展中国家的税收利益诉求,对于顺应全球化发展趋势、重塑国际税收新秩序具有积极而又深远的影响。未来,随着“一带一路”税收征管合作机制建设的稳步推进,将会有更多的国家参与进来,特别是许多发展中国家在参与中会抱团发声,从而深度参与全球经济利益和税收利益的格局调整,不断提升其国际地位和影响,最终实现全球税收秩序与经济繁荣的“世界梦”。

    (作者单位:国家税务总局税务干部进修学院税收科学研究所)

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