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新冠肺炎疫情下我国财政风险防范及建议

2020-06-28 15:32:00 | 来源:《税务研究》2020年第06期 | 作者:王 乔

  党的十八届三中全会提出:“财政是国家治理的基础和重要支柱。”新冠肺炎疫情给我国经济社会带来巨大冲击,财政在国家抗击疫情过程中发挥了重要作用。疫情在国外大规模爆发,我国经济社会发展面临的挑战和不确定性进一步增强。面对我国“后疫情时期”经济社会发展系列问题,如何让财政“更加积极有为”,又能有效地降低自身风险,成为迫切需要解决的问题。

  一、“四两拨千斤”:财政在风险防控中的作用

  1.风险社会引起未来不确定性增强。德国社会学家乌尔里希·贝克指出,人类已进入风险社会,财富的社会化生产与风险的社会化生产相伴而生,人类生活在“文明的火山上”。如果不加强对风险的预警预防,小风险就可能演化为大风险,个别风险可能演化为综合风险,局部风险可能演化为区域性或系统性风险,经济风险可能演化为社会政治风险,国际风险可能演化为国内风险,而这些风险一经形成,就会对经济社会发展和人类安全造成巨大的影响。由于现代社会的风险具有开放性、平等性、广泛性、跨界性,一旦发生,它将“不放过任何人”,因而人们应对风险的驱动力也从根本上由“我饿”转变为“我怕”。根据马斯洛需求层次理论,风险来临,人类的生命和安全将受到威胁,因此,惧怕风险,成为人们预防风险的根本动力。

  2.防范和化解公共风险是财政的基本职能。中国财政科学研究院刘尚希教授指出,财政是各种利益的交汇点,往往牵一发而动全身,具有四两拨千斤的功效。他认为,财政改革的目的就是应对各种不确定性,防范和化解公共风险。回溯历史,每当发生全国性重大影响的危机或灾难,财政历来被认为是抢险救灾的根本保障和灾后快速恢复经济社会发展的重要手段。美国面对1929年至1933年的“大萧条”,“罗斯福新政”的主导思想就是利用积极财政政策刺激总需求,进而推动经济复苏。此次新冠肺炎疫情发生后,为防止经济受疫情冲击陷入严重衰退,美国2万亿美元经济刺激法案先后获参众两院通过,成为“史上最大财政刺激计划”。2008年汶川地震发生后,截至当年6月23日,我国各级政府投入抗震救灾资金543.13亿元(其中,中央财政496.01亿元)。随后,国务院提出三年灾后重建计划,中央财政安排恢复重建资金3?000亿元。同年,由美国次贷危机引发的国际金融危机使世界经济遭受重创。2008年11月9日我国出台“保增长、扩内需”十项措施,启动四万亿元投资计划。

  3.财政在抗击新冠肺炎疫情中发挥着重要作用。疫情发生以来,我国财税部门持续加大资金投入,保障疫情防控需要;出台减税降费等一揽子政策,支持复工复产,发挥了保基础、保民生、强信心、促发展的重要作用。一是为打好打赢疫情防控阻击战提供资金保障。截至2020年4月19日,各级财政已安排疫情防控资金超过1?452亿元。疫情发生后,国家出台首批12项税费减免政策,聚焦保障医疗物资和基本生活需要,支持疫情防控和医疗救治工作。二是加大减税降费力度,推动企业复工复产。第一批税费政策出台之后,国家又分批出台多项税费优惠政策,主要聚焦减轻企业社会保险费负担、帮助小微企业和个体工商户渡过难关、稳外贸稳外资等方面工作。据统计,2020年1~2月全国减税降费4?027亿元,其中2020年新出台的支持疫情防控和经济社会发展的税费优惠政策新增减税降费1?589亿元。同时,各省(自治区、直辖市)财政出台相应税费政策,预计2020年新增减税降费将超过1万亿元。三是及时下达各类资金,拉动经济复苏。2020年2月11日,财政部下达2020年新增地方政府债务限额8?480亿元,加上此前提前下达的专项债务1万亿元,共提前下达2020年新增地方政府债务限额18?480亿元。2020年3月3日,李克强总理在国务院常务会议上进一步提出,要加大对地方财政支持、阶段性加大减税降费力度。

  面对政治、经济、科技、社会、环境等不同方面、不同类型的风险,在国家政策工具箱里,财政始终是首当其冲的必备选项。面对自然灾害,财政为抢险救灾提供资金保障,为灾后重建提供资金支持;面对大病大疫,财政为治病救人提供资金保障,为复工复产提供资金支持;面对社会失序,财政为秩序恢复提供资金保障,为秩序巩固提供资金支持。基于以上功效,财政在防范和化解公共风险中常常发挥着“四两拨千斤”作用,是不可或缺的重要政策工具。

  二、减收增支:财政在推进发展中的风险增大

  1.财政收支缺口逐年加大。2019年9月,财政部部长刘昆在庆祝新中国成立70周年活动新闻发布会上表示,全国财政收入从1950年的62亿元增加到2018年的18.33万亿元,增长了近3?000倍。财政“蛋糕”做大,能够有效地为各时期经济社会发展提供坚实财力保障。但与之相应,我国财政支出也呈快速增长态势,由1950年的68.5亿元增长到2018年的22.09万亿元,增长3?200多倍。全国财政支出年均增长速度明显高出全国财政收入年均增长速度。根据国家统计局关于历年国家财政收支总额及增长速度的统计资料,近10年国家财政收入各年金额总体低于国家财政支出金额,国家财政收入增速明显低于国家财政支出增速。国家财政“入不敷出”成为常态。根据《2019年国民经济和社会发展统计公报》公布的数据,2019年全国一般公共预算收入19.04万亿元,比上年增长3.8%;而全国一般公共预算支出为23.89万亿元,比上年增长8.1%,公共预算收入与支出无论总量还是增速均出现巨大反差。近年国家实施减税降费政策以来,在收入持续减少、支出刚性增长的情况下,国家财政压力不断增加,财政风险增大。从2016年减税0.62万亿元算起,2017年、2018年我国减税均突破1万亿元,2019年国家出台史上最大规模的减税降费措施,全年累计新增减税降费超2万亿元,占GDP比重超过2%。2016~2019年国家累计减税降费近5万亿元。在2020年2月23日召开的疫情防控和经济社会发展工作部署会上,中央再次提出“大规模降费、出台有针对性的减税降费政策”的要求。与此同时,中央政府债务余额却逐年增加,2018年达到14.96万亿元。考虑疫情及扶贫工作压力,2020年中央财政收支缺口可能进一步加大。

  2.财政收支不确定性增强。截至目前,我国国内疫情已基本得到控制,但国外疫情仍未得到有效控制。本次疫情将从国内、国际两个层面对我国经济社会发展带来冲击。在国内方面,疫情期间消费、投资、进出口均不同程度受到影响,餐饮、旅游、交通、住宿等与人员流动相关的行业和产业受到明显冲击。由于居家隔离与出行限制,引起假期延长、复工推迟,各类企业特别是劳动密集型企业产能下降。据国家统计局统计,2020年1~2月份,规模以上工业增加值同比实际下降13.5%。从环比看,2月份,规模以上工业增加值比上月下降26.63%。企业产能下降,营业收入减少,纳税能力衰减,必然导致国家财政收入减少,但同时各类财政直接补贴、间接补贴、防疫物资采购增加,这将导致部分地方财政缺口扩大。在国际方面,周边国家和“一带一路”沿线国家与我国经贸联系紧密、产业链条深度融合,随着其产业受疫情影响,必将对我国经济造成反向冲击。而疫情在全球蔓延,特别是欧美主要工业国家受到冲击后,对我国经济将造成较大的影响。如果疫情继续蔓延,全球经济上半年将面临衰退,有可能出现系统性风险,我国经济必然深受影响。企业受疫情影响出现供应链断裂、订单减少、经营困难也将影响其税收贡献,进而造成财政收入缩减;同时企业困难加大,必然要求财政支持力度加大,这将进一步加剧财政收支矛盾。经济下行导致的财政减收增支,将造成财政风险进一步加大。

  3.国际社会对我国有更高的期望。我国已成为世界经济第二大国、货物贸易第一大国、外汇储备第一大国、对外投资第二大国,我国经济增长对世界经济增长的贡献率居世界首位。我国坚持多边主义、自由贸易原则,积极参与联合国等国际组织活动,是联合国五大常任理事国中派出维和部队人数最多的国家。与国际地位提升相适应,我国承担了更多的国际责任。在抗击新冠肺炎疫情战役中,我国充分发挥制度优势、举全国之力,在较短的时间内实现对疫情的基本控制,为世界各国提供了抗击疫情经验和方案。至2020年3月份全球疫情大爆发,各国纷纷向我国求助,我国成为全球抗击疫情的战略大后方。截至3月底,我国已分4批向89个国家和4个国际组织提供了援助。③刘尚希等学者认为,随着我国逐渐走向世界舞台的中央,我国迫切需要建立“大国财政”意识,不仅要从国内政府职能考虑财政的基础性作用,也要从大国责任的国际担当来考虑财政的基础性作用。应对全球风险和治理危机,提升中国影响力,离不开大国财政。而大国财政预示着大国的担当,此时的财政压力也必然会进一步增强。

  三、化危为机:我国“后疫情时期”的财政思考

  疫情影响下,面对减收增支带来的财政压力,如何进一步优化我国“后疫情时期”财税政策?笔者认为,从近期看,应推进经济快速回暖,降低财政风险;从长远看,应深化财税改革,积极应对风险社会的各项风险与挑战。具体可采取如下措施:

  首先,要增强应对疫情影响政策的精准性。当前,我国疫情防控工作已取得阶段性重要成效,为提高资金效用,财政要在加强医用物资和生活必需品应急保障供应、全力保障疫情防控需要的基础上,进一步增强政策的精准性。一要加强形势研判,出台更有针对性的政策。鉴于各地受疫情影响不一,为了集中财政资金,增强地方应对疫情能力,中央财政要有区别地给予财政政策响应。同时要指导各地财税部门结合实际,根据实体企业尤其是中小企业经营中受疫情影响的差异情况,从经费保障、融资支持到税费优惠等方面出台相应的政策。二要积极构建组合性应对政策。要增强财税政策和金融、产业、公共服务等政策之间的协调与联动,如推进财税政策与金融政策协同发力,用贷款贴息、担保补贴等政策降低企业融资成本;完善公共卫生防疫短板,加强体育卫生、环境保护、公共服务,提高财政投入效用。三要进一步压减一般性支出。要树立过“紧日子”的思想,激活存量财政资金,指导各地按照轻重缓急优化财政支出项目,优先安排疫情防控和“三保”(保基础民生,保工资,保运转)支出,存在财政资金缺口的地区适度调减其他项目支出。除疫情防控需要外,严控新增支出项目。

  其次,要提高刺激经济回暖政策的有效性。推进经济回暖并保持正常运行是化解财政风险的根本之策。疫情当前,中央明确要“防止经济运行滑出合理区间,防止短期冲击演变成趋势性变化”。为此,一要加速推进企业复工复产和达产。要大力推进、有序组织务工人员跨区返岗,保证人流通畅、物流顺畅、资金流正常运转,畅通经济社会循环;各地要严格按照疫情分区分级标准,快速推进企业复工复产。二要重视稳就业工作。就业是最大的民生,也是劳动创造财富的前置条件。疫情当前,尤其要重视稳就业工作,防止出现大规模失业潮。要进一步丰富就业政策工具箱,强化做好稳就业工作的前瞻性预判。特别是对于大学生就业、低收入群体就业,要提前出台政策,给予消费补贴、失业保障等。三要发挥“三驾马车”的作用。要积极扩大有效需求,促进“后疫情时期”的消费回补和潜力释放,激发并发挥好有效投资的关键作用,加快在建项目建设,推进新投资项目开工。要加大对试剂、药品、疫苗的研发支持力度,推动生物医药、医疗设备、5G网络、工业互联网等行业的加快发展。特别要抢占先机吸引外资。在海外疫情爆发引发资金外逃而我国疫情得到基本控制的情况下,要抢占先机,积极出台有效举措,畅通外资流入渠道,切实吸引住、利用好外资,加快经济回暖复苏。

  再次,要巩固深化财税制度改革的持续性。在中短期内,疫情对我国财政会造成较大影响;但从长期看,当疫情得到有效控制,我们既要坚持既定改革方案,继续深化财税体制改革,也要根据本次疫情出现的新情况新问题,全面审视现有财税体制,加快基础性财税制度建设。一要推进现行税制改革。建立现代税收制度,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础和题中之义。逐步提高直接税的比重是当前我国税收制度改革的基本方向。在保持现有财力格局总体稳定的前提下,要加快推进税制改革,完善直接税制度,逐步提高直接税比重;要健全地方税体系,建立中央地方两级财权与事权相统一的财政关系。此外,增值税是当前我国第一大税种,增值税减税能增强市场主体的投资能力,减轻消费者负担,有效激活消费。在当前企业产能下降、税收减免效应有限的情况下,完善增值税退税政策,推进增值税退税,能给企业带来更加实在的好处。二要创新税收制度设计。数字经济税收已成为国内外财税研究领域的热点话题,新冠肺炎疫情催生了“宅经济”“云生活”等不少新产业、新业态。税收制度要主动适应数字经济发展,及时将其纳入税制覆盖范畴,积极应对数字经济税收挑战,尤其是要加强跨国公司数字经济税收问题研究,防止税源流失,开拓财政收入新来源。三要优化财政支出效能。在财政支出方面,要继续推进政府职能转变,深化“放管服”改革,调整财政支出结构;要继续激活沉淀财政资金、精准投入政策、强化常态监督,推进财政提质增效;要继续推进政府和社会资本合作(PPP模式),通过规范政府与社会资本合作,缓解财政支出压力。

  最后,强化全球应对疫情策略的协同性。按照世界卫生组织的提法,这次疫情是全球大流行,风险级别是最高的,没有哪个国家能够独自应对人类面临的各种挑战,也没有哪个国家能够退回到自我封闭的孤岛独善其身。大疫当前,世界各国对中国抗击疫情经验多有称誉,部分国家直接向我国提出物资援助要求,也有部分国家对我国进行不实攻击。对此,我们必须保持清醒头脑和高度警惕,既要尽力而为,也要量力而行,更要澄清事实、据理力争;既要有“大国财政”的思想,更要突出各国抗击疫情的主体地位。要从构建人类命运共同体高度,积极开展疫情防控国际合作,推进二十国集团(G20)特别峰会倡议方案的落地落实。要加强沟通协调,强化支持与配合,优先保障全球供应链中有重要影响的重点企业和关键环节,保障全球供应链稳定,防范企业生存危机;加快推进出口企业复工复产达产,强化信用保险作用。

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