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治理视角下的税收营商环境优化研究

2020-10-12 | 来源:《税务研究》2020年第09期 | 作者:张景华 林伟明
时间:2020-10-12   来源:《税务研究》2020年第09期
作者:张景华 林伟明
  税收营商环境是营商环境的重要组成部分。现有关于税收营商环境的研究主要聚焦在税收营商环境存在的问题及对策、对税收营商环境的评价、与税收营商环境相关的实证分析、税收营商环境的国际比较等方面,从国家治理视域对优化税收营商环境进行探讨的研究较少。然而,税收营商环境的持续优化离不开税收治理和国家治理水平的不断提升。因此,有必要基于推进国家治理现代化的高度,对照税收征管实践,研究和回应与优化税收营商环境相关的问题。
  一、税收营商环境与国家治理现代化的关系
  (一)优化营商环境是提升国家治理现代化程度的重要标志
  所谓国家治理体系和治理能力现代化,就是要使国家的治理体系和治理能力适应现代社会发展的要求,体现时代性,把握规律性,富于创造性。营商环境是指伴随企业活动整个过程(从开办、营运到结束各环节)的各种周围环境和条件的总和。营商环境是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。优化营商环境不仅是政府治理水平提升的体现,上升到推进国家治理现代化的高度,也是提升国家治理现代化的重要标志。优化营商环境的过程,就是提高国家治理能力的过程。
  营商环境优劣是评价国家治理结果与质量的重要依据。2003年起,世界银行每年公布《全球营商环境报告》,覆盖全球190个经济体。2019年世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示,我国营商环境在全球190个经济体中排在第31位,比2018年上升了15个位次。世界银行认为中国是营商环境改善程度最显著的经济体之一,取得了非凡的成就。
  (二)营造良好的税收营商环境是构建高质量营商环境的必然要求
  作为营商环境的重要组成部分,税收营商环境是一个地区的市场主体所面临的税收发展环境,是影响企业遵从税法规定、合理纳税的相关环境条件。税收营商环境是客观反映企业各类成本高低、引导生产要素流向、影响企业纳税遵从的重要标尺,因而它构成各国在全球产业秩序中竞争力强弱的主要标志。
  当前,中国经济正由高速增长阶段转向高质量发展阶段,传统的劳动力、土地等生产要素的比较优势正在逐渐减弱,制度供给成为重要的核心竞争力,其中关键在于制度竞争,核心问题是要实现国家治理现代化。营商环境已成为中国国家治理现代化的新内容。因此,在当前经济全球化的背景下,在我国市场化改革持续推进的今天,要激发市场主体活力和社会创造力,营造良好的税收营商环境的紧迫性和重要性日益凸显。(三)税收营商环境的优化与税收治理现代化密切相关优化营商环境是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。税收是国家的“钱袋子”,在国家治理中具有基础性、支柱性、保障性作用。税收治理现代化是国家治理现代化的内在要求和重要组成部分。因此,营造良好税收营商环境的根本是实现税收治理现代化。党的十九届四中全会强调要把我国制度优势更好地转化为国家治理效能,要“改善营商环境,激发各类市场主体活力”。这就必然要求持续优化税收营商环境,努力促进税收制度优势更好地转换为税收治理效能,更好地服务国家治理体系和治理能力现代化。2020年1月1日正式实施的《优化营商环境条例》对享受税收优惠、落实减税降费、优化纳税服务等税收工作作出了具体规定,更是为打造法治化、国际化、便利化的税收营商环境从法律、制度层面提供了具体的保障和支撑。
  二、我国税收营商环境现状分析
  (一)我国税收营商环境发展现状
  近年来,我国税务部门以人民为中心,积极响应纳税人所需所盼,持续深化“放管服”改革,不断提高征管效率和服务水平,持续优化税收营商环境,为营商环境的整体提升作出了应有的贡献。但截至目前,我国税收营商环境仍存在以下“三大差距”。
  1.与国际一流水平相比存在差距。世界银行委托普华永道调查,2006年首次发布了《全球营商环境报告》的子报告——用于反映纳税指标①得分情况的《世界纳税报告》。根据《2020年世界纳税报告》,中国纳税指标得分为70.1分,在190个经济体中排名105名。尽管我国在简化征管流程、提高信息化水平和优化办税服务等方面采取了许多有力措施,不断改进税收营商环境,但纳税指标得分仍有较大提升空间。根据《2020年世界纳税报告》,中国纳税次数为7次,纳税时间是138小时,总税收和缴费率为59.2%,报税后流程指数得分为50分。世界的平均水平是:纳税次数23.1次,纳税时间234小时,总税收和缴费率40.5%,报税后流程指数得分60.9分。而纳税指标世界排名第一位的巴林,2018年纳税次数为3次,纳税时间为22.5小时,总税收和缴费率为13.8%。可见,中国整体上在全球税收营商环境中的排名处于中下游水平,与国际先进水平相比还有很大差距,在“总税收和缴费率”和“报税后流程指数”方面还有较大提升空间,在税收治理领域仍存在一些亟待解决的问题。
  2.与我国营商环境总体水平相比存在差距。目前,我国营商环境排名第31,相比去年上升15位,是营商环境改善最大的经济体之一。但是纳税指标仅排在第105名,与当前我国在全球的经济地位和发展战略不相契合,也与相对靠前的营商环境排名不相匹配,从长远看,必将对经济社会的可持续发展形成阻滞。这就要求我们切实提高办税便利、降低征纳成本、提高办税效率,及时响应纳税人合理诉求,不断提升纳税人的获得感和满意度。
  3.与人民群众的期盼相比仍存在差距。2018年全国税务系统纳税人满意度调查报告显示,纳税人对税务部门办税流程、信息化水平、纳税服务等满意度不高,税收营商环境与纳税人期盼存在较大差距。从表象上看,存在的是纳税次数、纳税时间等具体问题;从本质上看,税收营商环境面临的主要问题其实是纳税服务的供给与纳税人期许不匹配的问题。一方面,“双创”时代新经济业态繁荣,纳税人的组织形式、经营方式和业态呈现多元化,涉税事项日益复杂,税务部门服务供给的公共性、有限性与纳税人需求的针对性、多样性的矛盾日益突出,纳税人期待税务机关能够应用互联网、区块链等新兴技术提供更加高效、便捷的纳税服务;另一方面,随着经济发展,全国商事主体体量急剧增大,纳税户数增长迅速,人少户多矛盾日益突出,庞大的纳税人体量与服务资源的矛盾日益凸显,在一定程度上影响了服务效率和纳税人体验。
  (二)国家治理视角下我国税收营商环境问题成因分析
  税收征管是国家治理的基石。基于国家治理视角,对照税收征管实践剖析我国税收营商环境的“三大差距”,可以发现有以下三处原因。
  1.纳税服务理念有待转变。传统的税收征管理念大多“重管理、轻服务”,习惯于站在管理者的角度考虑问题,对纳税人不信任、不理解,为了方便管理或避免少数不诚信行为,往往习惯于对管理对象采取严格“审、批、核、查”等征管措施,造成“少数人生病、多数人吃药”的局面,大大增加了纳税人的遵从成本。随着税收征管模式由单纯的以税务部门的行政管理为主向纳税人自行申报纳税模式的转变,税收征管重点也应逐步从“管理”向“服务”转变、从无差别管理向风险管理转变。
  2.税收制度体系有待完善。尽管国家实行减税降费的决心和努力有目共睹,但我国仍然面临税收制度体系繁冗、名义税率高、制度政策五花八门等问题。首先,我国有18个税种需按月度、季度或年度申报,由于税种多样、征期不统一等原因,纳税人的纳税次数居高不下。其次,办税流程复杂、申报难度大导致纳税时间无法有效缩短。比如流程方面存在的多缴税款不能直接抵扣、税务与海关等部门间数据交换不畅等问题,申报环节存在的网上申报填写功能不全、附表较多、自动抓取数据不全不准等问题,都增加了纳税人的纳税时间成本。最后,近年来的商事制度改革简化了企业注册审批流程,导致市场准入门槛降低、企业部分税务信息缺失。在社会信用体系尚不健全的基础上,税务机关只能通过增加事前审批手续的方式降低纳税人信用风险,导致纳税人的纳税时间有所延长,制约了税收营商环境的持续优化。
  3.税收信息成本有待降低。信息成本主要包括信息采集成本、信息处理成本以及信息协调成本三个部分。近年来,我国积极推进税收信息化建设,持续优化升级金税工程,税收征管质效得到有效提升,但税收征管系统软件数量较多且侧重点各不相同,可能造成涉税信息过于分散,影响信息共享效率,造成纳税服务效果打折。税收治理方式的转变,需要适应科技进步的需求。尽管在互联网高度发达的时代,信息采集成本有所下降,但与税收信息利用和共享效率息息相关的信息处理和协调成本仍有下降空间。
  三、优化税收营商环境的建议
  (一)以纳税人需求为出发点,转变传统税收征管理念和征管方式
  我们必须充分认识当前税收征管理念与税收现代化需求存在的差距,把“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”作为工作准绳,以纳税人的“合理需求”倒逼“改革创新”,从纳税人角度重新考量税收征管制度设计、管理模式、管理举措的合理性和便利性。税务部门的工作重心应当从过去一味寻求“管住”管理对象转变到为他们遵从法律、履行权责提供高效的管理和服务上来。具体地就是厘清征纳双方权责关系,还权还责于纳税人,规范进户执法程序,避免“多头执法”,在申报缴税、发票管理、注销等方面进一步放松管制、减少审批、简化流程,将税务部门的管理重心从过去注重纳税人申报事项调整到事前加强纳税服务和咨询辅导、事中事后强化纳税人遵从行为的风险管控上来;就是主动开展纳税人数据和行为分析,预测纳税人共性需求,鉴别纳税人个性化特征,提供差异化服务,加强培训力度,使税收服务工作更有针对性,切实落实减税降费工作,充分释放政策红利。
  (二)简并征期简化流程,减轻纳税人制度性交易成本
  以世界银行发布的营商环境报告相关指标为依据,从纳税次数、纳税时间两个方面着手,推进税后流程便利化,切实减轻纳税人税务成本。纳税次数方面,合理简并部分纳税人各税种征期。由于小规模纳税人总体呈现税收贡献少、办税业务多、办税时间长的特点,简并征期可以大幅度减少纳税次数且不影响税收收入均衡入库。建议针对未领用发票的小规模纳税人简并征期,将其增值税、企业所得税、生产经营所得个人所得税调整为“一年一报”,并整合各税种申报表实施“一表申报”,对无税款纳税人实施“无税免申报”,尽可能降低纳税人办税频率,为小规模纳税人及办税人员“双向减负”。纳税时间方面,推广“大服务”模式,通过引导错峰办税避免扎堆申报,通过事项前移打通前后台壁垒,通过重塑流程减少办税“触点”,通过清单化提升服务规范,以“税务部门一次受理内部流转”替代“纳税人围着流程跑”;进一步简化申报表,依托税收大数据推行自动预填报,探索实行交互式情景申报,让纳税人以对话框形式录入收入、费用等基本信息,系统根据内设逻辑关系自动生成申报表,降低纳税人填表难度和时间;运用“大风控”模式促进办税提速,以后续风险管理替代前置审批备案,推动办税资料和征管环节“应减尽减”,打造“有求必应、无事不扰”的服务模式,最大限度节约纳税时间,降低办税成本,切实让企业易缴税、易遵从。
  (三)依托“管数+信用”模式,加快税收治理体系建设
  以“管数+信用”为依托加快构建现代化税收治理体系。一方面,强化税收大数据的采集和应用,加强与海关、市场监管、国土等部门的数据交换共享,将收集到的第三方数据转化为易存储、易查询、易应用的标准化税收数据,并充分运用税收大数据简化税收申报程序,以申报数据“自动抓取、自动计算、自动填报、自动校验”取代纳税人手工计算、手工填报,有效提高纳税申报准确率,切实减轻纳税人纳税负担;另一方面,通过税收大数据分析建立更加科学完善的纳税信用评价制度,并依据企业纳税信用等级,逐级简化信用良好企业的办税流程和办税资料,建立守信企业“白名单”,将企业信用与纳税服务绿色通道等纳税服务挂钩,与银行贷款等金融服务挂钩,让优质企业办税更便捷、融资更便利,引导企业自觉增强纳税意识、提高纳税遵从度,营造法治、公平、和谐、诚信的优质税收营商环境。
  (四)加大“互联网+税务”创新力度,全面提升征管效能
  科技创新已成为提升税务管理质效的第一动力。要善于运用科技创新手段,积极优化完善“互联网+”纳税服务体系,转变传统管理方式,将服务作为管理的前置环节,依托各类互联网服务渠道,主动推送申报指示、催报催缴、优化提醒、纳税辅导、风险警示等信息,变被动管理为主动服务,提高错误提示的精度;不断优化升级电子办税平台,更大范围实现涉税业务在网站、手机客户端、电子税务局、自助终端等全渠道便利办理,进一步利用微信缴税、支付宝缴税等方式,让纳税人缴税更加便捷;进一步推进网络智能化办税,打造电子税务局“智慧大脑”,对纳税人涉税信息进行智能识别和智能分类,实现涉税事项智能分流办理;逐步打通发票申请到开票环节的信息流通壁垒,解决发票流转过程中一票多报、虚报虚抵、真假难验等难题,为纳税人提供“零成本、零开发、零难度”的用票体验,促进从根本上解决纳税人特别是制造业纳税人“开票难”痛点问题。
  (五)以办税厅和12366热线为重点,全面优化税收服务环境
  办税服务厅和12366热线是税务部门征管服务的前沿阵地,是纳税人对税收营商环境感受最直观的地方。税务部门必须始终坚持硬环境建设和软环境建设“两手都要抓”“两手都要硬”。在办税服务厅方面,要加强建设智能办税大厅项目,采用人工智能、机器学习等手段,进行业务监控及分析,构建智能导税模型,实现线下智能导税;完善纳税服务沟通机制,进一步做好问题及建议的收集与反馈台账,做好台账管理,限时办结,对账销号,实现问题闭环处理;定期开展基层大厅调研,开展现场办税体验,收集总结和推广基层的创新经验做法;强化办税服务厅拥堵应急机制,优化办税服务厅拥堵应急措施,强化重大和紧急情况下的基层人力、服务、管理资源整合,确保有序处理大厅拥堵风险,打造办税服务厅“安静工程”,为纳税人提供更优质的大厅体验。在12366热线方面,要推动12366转型升级,通过引入人工智能、虚拟座席等方式,让纳税人获得准确快捷的咨询服务;要通过引入涉税专业服务机构、税务专家、外购咨询服务等建立热线咨询专家团队,提升热线解决实际问题的能力;要建立分类分级热线咨询模式,引导纳税人自我查询常见问题,转接人工咨询涉税疑难问题。
  (六)加大优化营商环境宣传力度,营造良好氛围
  信息时代,舆论氛围对优化税收营商环境工作效果的影响不可小觑。一方面,税务部门要以数字信息技术为基础、以互联网为媒介,积极与各大媒体平台开展合作,形成宣传合力,多渠道宣传优化营商环境的措施与成效,提升公众参与度;建立舆情监控机制,合理引导社会舆论,避免负面舆情对工作开展造成不良影响,为优化税收营商环境营造良好氛围。另一方面,税务部门内部应加强宣传培训,让各成员单位熟悉掌握税收营商环境评估方法,在日常工作中对标落实,发挥营商环境评估的“指挥棒”作用;对参与营商环境评价的第三方单位也应加强沟通,提升数据采集、结果评估等环节的准确性与科学性。
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