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数字经济对税收治理转型的影响与对策

——基于政治经济学和治理理论分析视角

2020-10-22 | 来源:《税务研究》2020年第10期 | 作者:杨 庆
时间:2020-10-22   来源:《税务研究》2020年第10期
作者:杨 庆
  数字技术引发了国家治理的深度变革,对已有的治理理念、政策措施、制度规则和技术手段产生了巨大影响。税收作为国家治理的重要组成部分,在数字技术的冲击下也面临着制度调整与革新。面对数字经济带来的新机遇和新考验,我们既需要以包容审慎的政策措施来积极助力数字经济发展,更需要调整政府监管的体制,加快税收治理体系的数字化转型,着力构建更加一体化、法治化、信息化的数字经济税收体制。本文将结合数字经济的基本特征以及税收治理的实际,运用马克思主义政治经济学中的生产力和生产关系理论以及治理相关理论,通过分析新经济、新业态和新模式带来的新挑战,研究包括税务机关在内的治理理念、方式、技术和组织的变革路径,提出当前我国在推进税收治理体系和治理能力的现代化进程中,加快税收监管工作数字化转型的实践策略。
  一、数字经济的特征及其对税收治理的影响分析
  互联网、大数据、云计算、人工智能等现代信息技术的飞速变革,催生了大量新经济、新业态、新模式。在一定意义上,这些新经济、新业态和新模式代表了新的生产力,而新的生产力的出现必然促进原有生产关系的调整与变革。正如马克思所言,“随着新的生产力的获得,人们便改变自己的生产方式,而随着生产方式的改变,他们便改变所有不过是这一特定生产方式的必然关系的经济关系”。新经济系统中,技术、组织和制度相互作用过程的本质在于通过新兴技术的应用进行资源配置的优化,推动人类政治、经济和社会活动更加协调与高效,从而形成新的生产组织形式。恩格斯指出:“一切社会变迁和政治变革的终极原因,不应当到人们的头脑中、到人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找,而应当到生产方式和交换方式的变更中去寻找。”经济基础决定上层建筑。现实中的一切都是从物质资料生产的基础上发展而来。作为一种新的生产组织形式,数字经济主要侧重于资源配置与特定的社会生产方式的结合,在生产力与生产关系的矛盾运动中揭示资源配置方式的演进趋势。
  (一)“看不见的手”趋向可见,税收治理急需加快数字化转型
  传统西方经济学认为,市场通过价格和供求机制发挥作用,是一只“看不见的手”,引导资源流向最有效的地方。在信息不完全条件下,生产者和消费者必然是有限理性决策,市场错配和资源浪费必然存在。然而,数字经济时代的信息量与数据量呈几何式增长,从生产到消费诸环节的数据极大地弥补了传统市场中的信息不对称问题,平台企业掌握着供求双方大量数据,通过在线匹配平台把生产者和消费者直接对接起来,从根本上解决生产者和消费者一直以来难以充分掌握信息的问题,从而提升各种资源的利用效率,并进一步增进社会福利。可以说,数字经济让生产者能够清晰地掌握市场发展的机会、特征乃至规律,从而精准把握消费需求,提高供给效率,创造更多价值。与此对应,也能让消费者的个性化需求更好地得到满足。虽然无论是传统经济的数字化转型,还是新经济的发展,因信息不对称带来的摩擦成本得到极大降低,经济社会运行的整体效能得到极大提高,为税收治理提供了重要的发展机遇。然而,机遇与挑战并存,数字经济时代市场交易的主体与方式也正随着经济的转型而趋向复杂化。整体来看,交易主体规模会极大增加,交易方式更加复杂和多元,且呈现出零散化、微型化趋势。在此背景下,加快税收治理的数字化转型极为迫切,增强数字化治理能力显得尤为重要。
  (二)投资驱动趋向无形,无形资产价值评估挑战税基确认模式
  传统经济增长“三驾马车”中的投资主要指固定资产投资,而数字经济则更倾向于无形资产的投资。数字经济时代的科技型企业普遍存在轻固定资产、重研发投入的特点,大量的风险投资资金涌向大数据、人工智能、虚拟现实等新技术的研发,从经济社会的增长到企业利润的创造都呈现出更加依靠无形资产投入的特点。此类新型商业模式的层出不穷,本质上是信息技术应用和社会主体联结的创新,但在其成功之前我们很难评估它的价值。就税收而言,如何确定数据资产纳税义务的发生、归集成本投入、进行成本分摊,特别是如何定义数据资产的价值及其使用方式,都需要在制度和机理层面进行全新的设计。
  (三)边际效益递减趋向未减,网络外部性挑战税源辨识能力
  传统经济体系普遍存在边际效益递减规律,即边际产量会随着可变要素投入量的逐步增加而增加,但当可变要素与固定要素的配合比例达到一定程度时,边际产量就会接近顶峰。此后,随着可变要素的继续投入,在其他要素数量不变的情况下,边际产量就会不断减少。然而,数字经济不存在边际效益递减的现象。一方面是因为数字信息产品具有边际成本递减特征,理论上互联网产品可以不断复制,额外生产的成本几乎为零;另一方面是因为数字信息产品具有网络外部性,随着互联网持续带来用户数量的增长,产品的收益不断递增。这种几乎零成本的扩张背后是复杂的网络交互关系、多样的经营模式和跨国界跨区域交易。这便带来更多的收入如何确认,成本如何归集、分摊等问题,对税务机关的税源辨识和纳税义务确定能力提出了巨大挑战。
  (四)交易实现趋向虚拟和无限,“无接触+海量交易”挑战税收治理能力
  不同于偏重物理存在的传统经济活动,数字经济的交易活动更多呈现虚拟性特点。例如,传统意义上的服务业具有“不可贸易”规则,因为传统服务业往往要求人和人密切接触,而数字经济通过数字技术、网络技术的应用,不需要人与人进行密切接触亦可完成服务业活动。在数字经济条件下税收治理的对象突破传统的生产和消费实现方式,“平台+个人”的平台式就业与消费成为基本景观,全球亿万个体成为数字经济生态系统的构成者。数字经济为社会创造无数自主就业的机会,数字产品交易则跨越国界、跨越时空。在这一过程中,资源利用效率更高的企业通过对流程化信息和知识提供封装供给,同时,消费主体开始具备数据需求和供给的双重属性,并以社会生产的方式参与到社会经济循环的利润转化与分享中,从而推动个性化、智能化生产方式变革。可以说,数字经济已经深刻改变经济运行规则,税务部门必须尽快彻底改变传统的治理理念、手段和工作方式,才能有效迎应新的税收治理实践考验。
  (五)公平竞争趋向反数据垄断,数据安全管
  理和第三方合作治理成为税收治理能力的要害传统意义上,反垄断通过一系列法律法规和措施机制维护公平竞争的市场秩序,以保障市场机制有效发挥作用和市场经济的正常有序运行。区别于传统意义上的反垄断,数字经济背后是数据采集、数据存储、数据加工、数据分析、数据交易等数据行为。这些数据行为所引发的竞争问题正日益显现,其本质在于数据归属权、用户隐私权和数据安全问题,往往会涉及算法共谋、价格歧视、数据滥用等。这都与市场的竞争息息相关。事实上,大型数据服务企业正在成为包括税收治理在内的政府各领域治理的潜在合作者和重点监管对象。这直接关系公共利益、市场秩序和公民权益。能否构建安全、稳固、高效的数据管理运营架构,对于提升应对数字经济的税收治理能力极为关键。
  二、数字经济时代税收治理转型的相关理论分析
  数字化治理是一种新兴的治理范式,表面看这是技术应用的方法和能力问题,本质上是权力的再分配,是传统政府权力、市场和社会主体参与国家治理的一次裂变,根本的目标是要体现以人民为中心的“智慧服务”与“智慧治理”。税收联系经济社会的广泛性,决定了其治理转型的重要性和艰巨性。我们要迎接数字经济时代,就必须重新审视传统意义上的政府这个“有形之手”、市场这个“无形之手”、社会这个“自治之手”,重新梳理数字经济对传统税收治理正在产生和潜在带来的巨大改变,及其背后的新逻辑、新要义、新方向,为转型策略选择提供理论支撑和路径指引。
  (一)从生产力理论的视角看,数据这一新兴生产要素正成为变革的驱动源,是构建新税收治理体系的核心
  数字经济关注的并非单纯的数据,而是互联网、云计算、物联网、人工智能等信息技术普及应用后,在万物互联的环境下所形成的数据集合,也就是经过数字化处理后的大数据。其核心是如何通过便利、低成本的数据技术分析把数据转化为信息,并通过这些信息来了解事件的真相、寻求事件之间的关联性、建立最有效的预测模型,进而实现对不可见因素未来状态的预见。税收几乎联系着经济社会的每一个主体,研究如何提升一个国家的税收治理能力,对从实证的视角论证生产力理论在治理实践中的应用具有重要意义。因此,构建新的税收治理体系应紧紧抓住数据这一核心生产要素,从其本质特征入手,多角度揭示其作为资源的稀缺性以及与其他生产要素之间的替代关系和作用机理。同时,要深入探究数据的定价基础、价格运行机制和产权制度安排,从而厘清纯粹公共品、私人品与准公共品的选择困境。此外,数字经济时代,还要联系税收治理实践,更好地将数据转换为可用于预测分析和决策判断的信息,加快税收征管的数字化转型,通过构建“以数据高效、全面、精准处理为核心”的基础税源管理体系,建立全新的税收征管资源配置模式和制度运行架构,进一步提升税收征管效能和纳税服务品质。
  (二)从制度变迁理论的视角看,制度环境的重新建构已成为顺应变革的必选项,是构建新税收治理体系的关键
  制度是历史的,也是现实的。制度一旦形成就会具有自我强化的特性,形成路径依赖。一般而言,这种依赖会随着时间渐进变迁,但也存在剧烈变动的可能。数字经济的出现,从某种程度上根本性地改变了传统税收治理所依托的经济社会环境,并对公共治理的政策选择、治理结构及其技术运行造成了巨大变革压力。对税收治理而言,无论是治理对象、治理主体、治理手段还是治理方式,都面临着全新的呈现形态,传统的税收治理架构将难以承负新的治理使命。例如,数字经济时代的税收治理主体更加多元,不仅仅是过去的政府—纳税人模式,政府—大型数据服务企业—纳税人、政府部门之间以及国家之间的利益更加深度捆绑,税收治理结构更加复杂,受各种利益主体博弈影响带来的制度设计难度更大。制度环境的急剧变迁必然会推动制度变革,尤其是技术进步下的制度演变,更是一种制度创新的过程。在数字经济不断深化的客观环境下,税收治理体系要紧随外部环境的变化,动态调适其体系的内在结构,通过制度的不断创新来提升制度的适应性,形成高效的税收治理能力以提升制度的执行力。这虽势在必行,却颇为艰难。
  (三)从协同治理理论的视角看,通过解析多元主体及其复杂利益格局调整的路径选择,有助于见微知著地把握协同治理的推进策略
  协同治理包括实质参与、共享动机、联合行动能力三个关键要素,主体间的协同有利于能力与资源整合,从而实现棘手问题的解决。数字经济治理应构建多元主体间的领导协调机制,这是实质参与的保障;构建信息公开与信息共享机制,这是共享动机的保障;构建法律和规则体系协同机制,这是联合行动能力的保障。透过税收这一视角,公共部门所面对的主体协作性、利益博弈性、治理网络性、协商多维性挑战更加现实和具体。作为一个新兴的学术概念,学术界对于协同治理含义尚未形成共识。现有的研究大多停留在理论基础、价值功能层面,缺乏较为系统的实证研究分析和机制思路设计。笔者认为,探究顺应数字经济时代发展要求、推进税收治理体系和治理能力现代化路径选择背后的建构逻辑,应从实证分析中找寻协同治理理论应用的一些关键策略。例如,可运用区块链技术手段实现产业信息链和税务信息链的合作,以便为更深入和系统把握协同治理实践规律,优化公共事务治理的制度安排、关系构建和决策过程提供参考,这也对丰富和发展治理理论体系具有积极镜鉴。
  (四)从组织变革理论的视角看,通过研究税收治理数字化转型的实践案例,有助于更好地理解和把握公共部门变革与创新的战略选择
  科技发展的日新月异,不仅为企业创造社会价值和经济价值带来有利条件,同时也对包括政府组织在内的各类管理者提出了挑战。如果说摩尔定律是数字化创新的技术性体现,那么“数字化转型第一定律”或称为“乔治定律”概括的组织变革结论则更为引人思考,即技术变化很快,但组织变化却慢得多。相比较而言,企业基于利益驱动、市场生存而推进转型变革的意愿更强,作为公共部门的政府组织基于服务品质优化、效率提升和成本控制愿景也在探索转型变革,但其变革意愿、变革动力以及适应变化的节奏与能力明显会滞后于企业组织。大数据赋能是提升税收治理能力现代化的必经之路,数字化转型是税收数据共享和扩展运用的重要组成部分。面向未来,建构全数字化税收监管模式下的组织体系,是对组织架构、岗责体系和人岗配置的一次革命性变革。组织体系建设必须紧紧抓住“平台、规则、岗责”的核心要求,做到与数字化平台建设和业务规则建设同步推进、有机融合、充分衔接。具体而言,就是要通过以数字化转型改革理念为遵循,运用数字化技术手段提高数据的运用和决策能力、组织模式构建的科学性和合理性;通过岗位职责重构和人力资源重组,打造与数字化平台和业务规则相匹配、相适应的新型组织体系,探索一条“技术变革—制度变革—组织变革—文化变革”的演进路径,为公共部门适应数字经济时代发展要求,探寻转型发展和变革提升提供有益借鉴。
  三、数字经济时代税收治理转型的策略选择
  (一)主体嬗变:从“一元治理”向“多元协同”转型
  在传统的经济社会治理格局中,政府组织通常被认为是最权威甚至是单一的治理主体,现代网络信息技术正在解构这种治理格局。一方面,基于网络时代数据所具有的开放性、流动性和共享性特点,数据资源的拥有与话语权不再仅仅局限于政府组织,市场主体、社会组织乃至个人都有可能获得丝毫不弱于政府部门对信息数据的收集、分析和应用能力,传统意义上的治理主体单一化事实上已被打破;另一方面,随着平台经济、共享经济的快速发展,以新技术、新产业、新业态、新模式为特征的“新经济”企业正在崛起,治理对象呈现微观化、小型化、个性化特点,相对于传统商业主体而言,网络世界模糊的组织边界不仅导致权利义务关系的复杂,交易实现行为的界定也变得更加困难,过去的监管工具、监管方式、监管规则往往失效,许多治理领域甚至遇到了治理能力极限,税务部门必然需要大型数据服务企业的合作才能进行有效治理。为此,一要转变传统观念,把大型数据服务企业、社会组织作为税收治理的重要参与者和合作伙伴引入税收治理体系。二要完善法律法规,明晰治理主体各相关方的权利与义务,重构税务部门与私人部门、社会组织等之间的治理关系。例如,为创造一个更加稳定的治理环境,让包括税务部门在内的各政府机构之间共享信息更为畅顺、安全,需要在已有的法律基础上建立全新合理有效的法律框架。三要健全协同治理机制,引导各治理主体扮演好社会人、经济人角色,塑造符合社会公众利益、能够高效合作的行为模式,真正形成多元互动协作的开放、融合、审慎决策机制。
  (二)遵从筹划:从“事前审批+事后风控”向“大数据+信用治理”转型
  长期以来,税收监管更多将工作重点放在事前涉税审批上,税务机关和纳税人为此都投入了大量的资源。2014年以来,随着增值税发票系统升级版的推行,以数据为基础、以风险管理为导向的税源控管机制逐步建立,信息化支撑下的事中事后监管能力得到大幅提升。与传统经济业务相比,数字型企业多表现出轻资产特征,往往以软件、程序等方式存在,企业的产品或者服务更多地体现为信息对接、精准服务等无形方式。在高度互联的数字经济商业模式里,买家和卖家随时随刻、无处不在的销售互动跨越物理空间,通过网络完成交易,呈现出交易主体虚拟性、交易内容数据化、交易资产超流动等特点,这使得传统的监管方式难以适用于对数字经济的监管。因而,推进税收治理模式转型关键是要基于数字经济特征重新设计遵从引导策略。一是强化数据组织能力。要以税务部门全数字化转型为目标,结合数字货币的应用,进一步提升大数据集中管理层级;要利用大数据、人工智能、区块链等技术重构风险管理数据支撑体系,建立跨界协同、动态响应机制,加强外部跨界大数据的链接、打通和共享;要分类搭建税务端数据中台,优化组织人力资源配备,加强内部“沉淀大数据”的挖掘、利用和开发。二是强化数据洞察能力。要针对数字经济时代网络交易活动隐匿性更强的特点,建立科学有效的分析判断和预测预警模型,运用大数据、人工智能和区块链等技术把海量的数据转化为信息,及时发现各经济活动之间的关联性,提高纳税义务主体确认、税源监控和税收风险识别等方面的能力。三是强化遵从引导能力。要进一步推动纳税信用和社会信用体制的建设,通过信用惩戒机制等事后监管措施引导纳税人和缴费人增强遵从意识。
  (三)架构重塑:从“属地为主专业化管理”向“数据整合集约治理”转型
  当前,我国税务系统实行垂直管理,存在队伍大、层级多、分布广、链条长的实际。就税收监管而言,主要实行属地管理,通过行政区划的地理空间划分,实现监管责任的层层落实,在同一层级税务组织内部采用“分税种+分职能”为主体的部门横向分工方式。这种“条条块块”的管理模式构成了现行税收政策制定、执行、监督的权力体系和运行链条。现行税收治理体系的治理架构是传统公共部门内部封闭性运行的典型代表,难以适应数字经济发展的需要,推进税务组织的数字化转型要尽快提上议事日程。一是提升监管集约程度。要适度调整现行税收治理结构中国家税务总局和各地税务局的职责边界、权力配置,以提升数据集中管理层级为基础,改变事权划分,加强国家税务总局统筹管理数字经济的监管职责,适时设立专业化的国家税务总局派出机构,以承担数字经济数据化监管任务,过渡期实施统筹基础上的分域监管。二是重塑内部监管架构。要加速去中介化进程,围绕高效获取、分析和监管的目标,重置税务机构内部层级和部门设置。例如,压缩税务机构层级,改变上下贯通按税种设立职能部门的模式,探索向扁平化、网络化监管架构方向发展,努力建构更加灵活、开放的基础性治理结构。三是强化外部监管协同。要加快推进跨部门的数据开放共享,强化与大型数据服务企业的合作,依托数字经济来提升税收征管的效率,实现对物流、信息流、资金流的一体化管理,对同质化的企业或个人交易行为进行实时、批量评估。四是密切国际监管协同。要健全跨境税收合作机制,加大国际税收情报交换力度,拓宽情报交换渠道,探索金融账户涉税信息自动交换。同时,要积极探索建立“价值链利润分配规则”,提高企业数字化程度识别能力、数字化价值创造分析能力和利润归属确认的国际协商能力,为应对数字经济转让定价问题提供解决方案。
  (四)工具理性:“制度化工具”向“技术化工具”转型
  传统的政府管理通常直接采用“规制—控制”方法来实现公共目标,即将信息技术作为重要手段,为制度化工具提供技术支撑。数字经济时代,数字革命把线性增长带入了指数增长的新阶段,税收管理者所面对的是更广泛的信息不对称和信息不确定导致的治理能力极限和利益博弈选择,只有实施税收治理的数字化转型,通过治理工具的创新实现“轻制度化”治理能力提升和“简治理体系”稳定高效运作,用数据治税技术化工具来获得帕累托效率改进的机会。一是连接为基。要将全面应用以工业互联网、人工智能、5G等为代表的新技术手段作为经济税收治理的“新基建”,切实改善税收管理和服务的信息技术基础设施。例如,通过打造“税务—产业”联盟链,构建全面联通税务链、金融链、产业链的数据通道,建立“链链合作”模式。二是算法为核。要深入运用算法、模型和程序等技术标准工具,提高涉税业务的办理效率和风险防控能力。例如,涉税事项自动审批改革结合“非接触式”电子税务局建设,用技术标准和程序标准来制约税收自由裁量权,科学分解和合理配置审批的办理和监管过程,压缩公共权力对审批事项的自由裁量空间,进而提升审批的效能和透明度。三是数据为要。要以大数据信息存储、云计算信息挖掘等技术资源工具,实现跨平台协同、跨云协同,把大数据分析转化为精细识别、精准匹配、精确处理能力,降低征管资源耗费。例如,建立统一的、可扩展的数据中台,通过数据技术对海量数据进行采集、计算、加工和存储。四是安全为重。要在合理控制治理成本的范围内,平衡好获得涉税必要信息与保护个人隐私、保护知识产权之间的关系。以上种种将技术性工具植入税收监管运作过程的探索实践,既有利于提升纳税人的纳税遵从,又能够解放税务机关人力资源、降低权力寻租空间,从而推动治理结构转型、规范治理主体行为、优化社会资源配置。
  (五)数字赋能:从“信息化支撑型组织”向“数字化赋能型智慧组织”转型
  信息技术是推进税收治理体系和治理能力现代化的重要支撑,应对数字经济的发展急需加快税务部门自身的数字化转型。一是提升数据领导力。要清楚地认识到互联网、大数据、人工智能、5G等新技术应用对税收工作的重要性,在各层级领导班子中设置“总信息师”。同时,要进一步理清数据层、业务管理层和风控应用层三者之间的关系。例如,强化各级税务机关信息数据管理职能,将各级“信息中心”改设为“税收数据科技局”,征管部门向侧重征管业务的统筹转变,风险管理部门向专司风险治理标准、模型和应用实践的统筹转变。二是探索流程智能化。要适应数字经济时代数据化程度高的特点,通过应用流程数据仓库、在线分析处理(多维分析)和数据挖掘等方法对业务流程运行过程中积累的数据,加强自动收集、整理和分析,提高业务流程运行效能以及风险问题识别、推送和处置规则的持续修正,不断满足内外部需求,增强资源合理配置效率。例如,可对业务规则明确、风险较低且存在重复操作的业务实现机器人全程自动化办理,无须人工干预。三是推进服务“非接触”。要进一步提高“非接触式”电子化办税服务能力,适时收缩基层办税缴费前台组织和人员规模,强化后端数据分析、处理和评估基础上的服务资源配备。四是提升智慧组织力。一方面,要分专业序列培养高端人才,着力打造各类税务“智库”人才队伍,搭建“‘项目制’+‘人才市场’”平台,提高人才资源的利用效能;另一方面,要加强“知识管理”,围绕数字经济形态税收管理和服务解决方案和实践案例,注重系统内知识共享体系建设,并组建专门的税务知识管理运维团队,把传统依靠“个体奋进”模式转向“集智攻关”模式,减少低层次重复劳动,提高创新创业效能。
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