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胡强:财税体制改革难点在财权事权划分

2015-04-03 | 来源:经济观察报 | 作者:沈念祖 曹泽
时间:2015-04-03   来源:经济观察报
作者:沈念祖 曹泽

    2015年是实施新《预算法》的元年,是全面深化财税体制改革的重要一年,也是"十二五"规划的收官之年。本报记者就财税体制改革、地方债务等问题采访了江西省财政厅厅长胡强。
    胡强认为,地方政府应该建立一种支持公益事业的模式,用公共资源里的特许经营权来给私营企业去经营,不要让政府大包大揽,要通过市场的办法来解决债务。
    财税体制改革
    记者:全国财税体制改革已经拉开序幕,江西省在改革和实施新《预算法》方面,有什么动作?
    胡强:从全国来看,预算管理制度改革已经全面推开,随着新《预算法》颁布,中央政府在中期财政规划管理、预算信息公开等方面的改革正加快推进;地方政府债券"自发自还"试点顺利推进,债务管理进一步加强。全国社保基金预算首次编入预算草案,提高了中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。同时,税制改革也有序推进,营改增试点行业范围进一步扩大,消费税、资源税等改革进展顺利,也正在研究建立事权和支出责任相适应的制度。
    2014年,江西省已部署探索省级中期财政规划编制工作。2月份,江西省财政厅已研究制定了《江西省省级中期财政规划编制工作方案(草稿)》,初步明确了编制原则、编制内容和步骤等内容。待审定后,省财政厅将按照方案规定的编制程序,稳妥地推进江西省中期财政规划编制工作。
    记者:江西省在推进税制改革方面有什么进展?
    胡强:税制方面的改革主要是中央在做,地方基本上也没有很大权力。"营改增"我们现在也在推进,也是中央要动手了我们才跟进的。现在,营业税改不完的那一块,不进入税收返还的部分,等于是由国税局征收,地税局已经不征收了,整个已经纳入增值税管理范围。留给地方的,是"营改增"以后税收的减少,因为营业税也没有东西可以替代。
    记者:去年6月30日,中央政治局通过《深化财税体制改革总体方案》,但至今尚未公布全文。是什么原因呢?你认为财税体制改革的难点在哪里?
    胡强:去年年底,开全国财政工作会议的时候,我们这些厅局长被叫过去看方案,签了保密协议,只看几分钟,看完了就交。因为这都是原则性的东西,暂时还不能对外公布。其实,任何改革都有一个预期,须稳妥推进,若随便放出来会乱。
    财税体制改革的难点,就在于财权和事权的划分,只有中央划分清楚了"中央拿走什么,地方留下什么",才好实施。事实上,关于财政体制调整,我们自己也做了一套方案,但是现在还不敢动。就像"营改增"一样,只有在中央划分基础上,我们才能跟进。
    记者:对于2015年的财税体制改革工作,你有什么建议?
    胡强:我希望财税体制改革的推进能够突出重点、加力实施,尽快释放改革红利,将改革的成效充分体现在经济发展、民生改善、社会事业协调发展上,体现在居民收入的增长上,为全面建成小康社会奠定扎实的基础。
    财政对平台要有控制权
    记者:2014年,江西的债务从规模上和结构上看有什么变化?
    胡强:江西的债务和其他省比起来不是很大。2014年底增幅相比2013年底增幅可能大一点。当前经济形势下,大家都要做点事儿,江西的债务总量在全国来讲并不是很大,从结构上讲还是政府占大头,其他的不算多。
    现在财政部给了限额,计算公式已经出来了,应该控制在一定限度内。江西目前还有一定的空间,但这也是动态的。所以如果债务认定多,空间就小了。因为限额是固定的,限额方法是一样的。相对来说,有了一定空间,对江西以后的发展是有利的。
    记者:地方政府融资平台作为地方政府债务中最大的举债主体,未来存续和去向,也须有清晰规划。你怎么看融资平台和财政之间的关系?
    胡强:真正要搞城市建设,还真是地方融资平台在起作用,因为政府从预算里拿的钱少得可怜,一般就拿资本金,占到总体大约20%,有的还不一定。
    这些地方融资平台实际上是政府的,如今
    地方融资平台的资金基本上都套进政府的笼子。各地省政府这块增加都比较大。为什么融资平台发展快,它有一个政策的导向问题,银行听说你是政府债,马上简化程序都可以给你钱。对政府来讲,也巴不得这样。
    下一步,各地的财政部门就得牵头了,融资平台就只成操作员了,就是说它具体做事情,而财政要对平台有控制权了,不控制就没法搞。
    记者:有的地方债务率特别高,按照财政部的分法,分到的债权就少了,没有债券资金,自己的平台又被堵死,遇到这种情况怎么办?
    胡强:原来做过风险控制。这样的地方是很惨的,到处都搞不到钱,整个都是紧缩的。上下级给钱是有政策规定的,不是说你想给就给,是有预算的。一级政府对应一级财政,各过各的,当你有困难,上面可以支持你,但是主体还是它自己本身。你若讲它困难,要靠上面给钱,不可能。现在新的《预算法》规定,你有赤字也没有关系,第二年补上。
    今年你有困难,你可以列赤字,到第二年,就通过第二年的预算把它补掉,你补掉你也可能第二年又赤字了,第三年又补上,补并不一定是要抹平。另外,每年的增值因素是不一样的,比如说今年给公务员加工资就是一个大增值因素。如果明年没有这个东西,你就是个消耗的过程。
    加强风险防控
    记者:江西省政府和社会资本合作(PPP)项目工作开展情况?
    胡强:PPP是化解地方债务、有效利用社会资本和政府资本的有效措施,财政部出台《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》,以进一步规范PPP的管理。为推动社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营,完善城镇化健康发展体制机制,江西省财政厅已经启动开展了PPP模式的推广运用工作。
    2014年,江西省从政府融资平台选择报送54个涉及道路、轨道交通、水利枢纽等领域的PPP项目。其中,九江市柘林湖湖泊生态环境保护项目被列为全国8个新建项目之一,目前正在按照PPP操作指南进行实施。
    记者:你认为防范和化解地方债务的困难在哪里?
    胡强:困难是这样的,有些地方超出自己的承受能力和可控的范围、盲目地发展。这里有个历史背景,为什么这样讲呢?十来年前,刚开始发债的时候,国家在管理上有些疏漏,当时是多头管理。那么现在不一样,政府是指定一家来控制管理,比如,土地融资,由财政发放土地融资卡,你没有融资卡就不能举债。
    记者:在防范和化解债务风险方面,地方政府应该怎么做?
    胡强:首先是政府要重视。要指定一个单位作为管理的牵头人,而且发债也好,举债也好都要列入计划,必须纳入预算的管理,这样才能保证债务的归还和发债的适度,一定要有严格的审批制度。我觉得,应该建立一种支持公益事业的模式,用我们的公共资源里的特许经营权来给私营企业去经营,通过私营企业的资本进入,来把政府的债务退出来,不要让政府大包大揽,要通过市场的办法来解决债务。
    此外,在加强地方政府性债务管理方面,政府要建立一般债务和专项债务相结合的、规范的债务举借机制,妥善处理存量债务和在建项目后续融资。

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