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税收体制与当代中国的政商关系

2015-05-13 | 来源:东方早报 
时间:2015-05-13   来源:东方早报

    归纳起来,中国目前很大程度上依赖于间接税的税收结构,是因为税收政策的制定受到了地方政商关系的制约。一旦地方政商关系出现变迁,中央的税收政策也随之改变。中国政商关系的演变轨迹和方向是:政府和商业力量的界限日益清晰,从政府直接举办工商业,转变到政府庇护工商业,再过渡到政府回归管理本位、商业力量回归市场。目前,地方政商关系比起以前已有所疏离,所以直接税的比例在不断升高。
    虽然商业力量和政府的界限在中国越来越清晰,但根本的问题却并没有解决:商业力量仍然可以不成比例地影响政府官员的政策,尤其可以通过私人的利益交换关系不断蚕食官员决策的自主性和公益性。中央政府即便考虑到治理合法性而有足够多的意愿去推动更具再分配效应的税收体系,也会遇到由紧密的政商关系带来的阻碍和困难,比如获取不了充分和正确的信息、政策得不到有效执行等。
    虽然商业力量和政府的界限在中国越来越清晰,但根本的问题却并没有解决:商业力量仍然可以不成比例地影响政府官员的政策,尤其可以通过私人的利益交换关系不断蚕食官员决策的自主性和公益性。中央政府即便考虑到治理合法性而有足够多的意愿去推动更具再分配效应的税收体系,也会遇到由紧密的政商关系带来的阻碍和困难,比如获取不了充分和正确的信息、政策得不到有效执行等。
    一、税收背后的政商关系
    税收是现代国家能力的一个重要体现,其学术称谓是国家汲取能力,也就是国家从社会汲取资源的能力。当然,在欧洲中世纪的封建时代、中国的王朝时代,统治者们也从社会获取资源,但是这种能力常被打了折扣,比如通过包税的方式完成。而现代国家崛起于激烈的军事竞争,只有一套更加行之有效的汲取资源方式才能满足军事机器的运作,于是其获取资源的方式从依赖中间人转变到了直接征收。不过,究竟如何从社会中获得资源,并非统治者拍脑袋就能决定的事情,还得问问社会,尤其是拥有大量经济资源的社会力量的意见。统治者和这些力量围绕税收的利益角逐,产生了很多重要的政治社会后果。
    其中一个结果就是税收会带来代表权。英语里有这样一句话:"无代表,不纳税"就体现了统治者与纳税者之间在历史上的妥协。需要注意的是,这里的税收原指的是直接税。因为只有这样的税收才会让纳税者更清晰地注意到自己对国家的贡献,因此也要求国家给予一定的权利。如今,围绕税收政策的辩论通常出现在一些发达国家的重要选举中。不过,围绕税收的辩论却相对较少地进入发展中国家的公共议程,这主要是因为,很多发展中国家的税收很大程度上依赖于间接税,公众对此不敏感,自然讨论得较少。
    当然,直接税能带来诸如代表权之类的政治发展,还取决于其他历史条件;其更加直接的社会政治功能则是再分配收入。征税不仅仅为政府带来财政收入,其征收方式还会影响社会财富的分配。直接税通常是累进的,收入越多,所缴纳的税率也越高,所以有调节收入的功能。相反,间接税常被认为是累退的,也就是说不利于收入较少的人。在这个意义上,税收政策也是福利体系的一部分。因而有美国学者指出,美国常被认为是低福利的自由主义经济国家,但如果考察一下美国的税收政策,就可以发现美国政府通过高度累进的所得税已经再分配了收入。
    正因为直接税有这样一个再分配功能,所以富裕的商业力量会影响税收政策的制定。商业力量要影响政府,比起普通大众更为容易。除了作为公民影响政府决策的正常途径之外,商业力量还享有额外的三种方式来影响政府政策。
    第一种是通过利益集团游说的方式。相比于普通大众,商业力量人数相对较少,容易组织,组织性力量比较强大,更能影响政府的决策。美国耶鲁大学政治学系教授雅各布。哈克(Jacob Hacker)及加州大学伯克利分校政治学系教授保罗。皮尔森(Paul Pierson)在他们的著作中指出,随着美国商界组织力量在20世纪70年代的壮大,美国收入最高阶层所支付的平均税率在不断下降。
    第二种是社会网络的方式,也即我们常说的"圈子".商界力量有着多种身份和关系,嵌入在既有的社会网络之中,和政府决策者有着非正式的私人联系。通过这种联系,商界力量可以影响到包括税收在内的政府政策。
    第三种方式是由商界的结构性力量带来的:商业力量可以带来经济增长,而这正是政府官员所在意的,他们会主动调整税收政策和其他政策来扶持商业的发展。一个典型的例子就是全球化和税收的关系。全球化使得资本全球流动成为可能,每个国家都希望能在这个进程中获利。显然,在全球竞争的背景下,提高企业所得税和个人所得税不会有利于资本流入,相反,削减税率才能吸引资本。这就体现了商业的结构化力量。
    总而言之,商业力量有着多种方式来影响包括税收政策在内的政府政策。
    正因为如此,一个国家的税收主要依赖于累进的直接税,是件很奇怪的事情,因为这不利于有着强大政治影响力的商业力量。有的学者解释到,这是由于普选权产生之后,普通民众通过自己的选票使得政治家摆脱了商业力量的控制,实施了更加公平的税收。还有的学者认为,这和民众的普选权没有什么关系,考察一些国家的历史可以发现,直接税通常产生于需要动员群众的战争时期。政府为了让前线战士觉得公平,让战争负担平均分配给社会,所以实施累进的直接税。
    无论原因究竟是什么,总之主要依赖于直接税的税收体系并非是自然而然的事情,需要突破一些社会力量的限制才有可能。那么,很大程度上依赖于间接税的中国,也是因为商业力量过于强大才形成这样的税制么?
    二、中国间接税的背后
    中国的商业力量并没有西方国家的商业力量那样独立,相比之下,他们更加依附于政府。中国独特的经济发展道路,使得国家通过国有企业控制了原材料和上游产品,而多数散布于产业低端的民营企业又仰仗于国家的各种利好政策(比如更便利的贷款政策)和地方政府的扶持(或者免于遭受其"掠夺之手")。因此,看起来中国的政府要比西方国家的政府更具自主性。那么,追求社会公正、期待社会和谐的我国中央政府为什么不依赖于累进的直接税呢?要说清这件事,还必须先来点历史。
    按照中山大学教授马骏和香港中文大学教授王绍光的看法,中国能被称为税收国家是改革开放以后的事情。之前,中国是一个自产国家,很多经济部门要不是国有,就是集体的,私人部门极少。在这样的体系下,税收变得不必要,因此税务部门在计划经济时期也显得无足轻重。最极端的时候发生在"文革",税务总局包括当时局长在内的绝大多数干部都去了农村"五七"干校劳动,剩下的干部一度只有八个人。改革开放之后,随着各种经济主体的成长,税收才逐渐变得重要起来。
    改革开放带来的另一个后果是,中央政府日益意识到集中财力的必要性。一方面,中国在世界体系中所处的位置是后发展,后发展国家要迅速工业化,必须要有强组织力的推动,而财力是强组织力的基础。另一方面,中国快速的社会经济变迁,产生了很多经济问题、社会矛盾和利益冲突,这些问题都需要一个有能力的中央政府来解决,其中财力的支持必不可少。而1980年代盛行的地方财政包干制度已不符合中央政府的利益。
    那么,中央政府直接多向社会群体收税是不是就解决问题了呢?并非如此简单。中央政府必须应对利益集团的影响。事实上,利益集团不只是来自社会,也有可能是部分国家机构和社会力量之间的利益合谋。当把国家作为多层级的政府来观测的时候,尤其需要注意地方政商关系对中央政府政策的塑造。对中央决策者而言,除了不同利益联盟会构成国家政策选择的直接压力之外,利益联盟也会使得不同政策选择有着不同的执行成本。就财政政策而言,在已有利益联盟的影响下,如果一种税有着很高的监督成本和执行成本(即交易成本),而另一种税的交易成本相对较低时,那么该国中央政府就会选择成本相对较低的财政策略。一个政策的制定和执行往往不是这些政策内在的收益不同,而是采纳的成本不同。中国地方政府和商业之间纠缠的关系使得中央政府在集中财力时无奈地转向了间接税,其原因正是间接税的交易成本更低。
    地方政府和商业力量之间的关系可以追溯到计划经济时期。在很多人的印象之中,计划经济是高度集中的,事实上,中国的计划经济从来没有一天实现过苏联那样的高度集中,相反,在有的时候还很分散。20世纪70年代就是这样一个时期,地方政府日益成为管理经济的主体。一方面,大量的中央企业再次回到地方政府的管理之下,在很短时间内,包括大型骨干企业在内的2600多个中央直属企业、事业和建设单位,不加区别地下放给各省、市、自治区管理,有的还层层下放给以下各级;另一方面,地方政府培育了很多与自己关系密切的地方性国企以及集体企业。此时,对工业的投资主要由地方来负责,因此各地出现了大量的小型企业。正因如此,各省都变成了一个小而全的经济单位,既发展工业也发展农业,地区经济发展呈现出蜂窝模式。
    这种政商关系是层级型的,即各层政府都有自己所拥有的企业,地方层面有着大量的地方国有企业以及不断涌现的社队企业(编注:即我国农村中公社和生产大队、生产队经营的社会主义集体所有制企业,农村实行承包制之后,改称乡镇企业)。进入1980年代之后,地方政府和商业力量的关系转向统合型,即地方政府一方面大力发展自己的集体企业,另一方面,通过税收优惠、土地配套等方式发展合资企业、私有企业和外资企业。
    总体来说,这时的政商关系依然比较紧密,地方政府为保护地方企业进行各种税收减免。当中央政府在1990年代试图以分税方式来集中财力时,面临的就是这样的政商图景。因此,中央政府选择依赖于较为容易征收、不太容易受地方政府干扰的间接税(主要是增值税),而将所得税留给地方政府就不难理解了。
    三、迈开步子的直接税
    进入1990年代后期,中国地方层面的政商关系出现了较多的变化。首先是私营经济在1992年之后发展速度回升,目前已经成为中国经济活力的重要来源。外资也得到了充分利用。中国利用外资以国际间接投资为主转变为直接投资为主,独资企业替代合资企业成为主导方式。除了这些增量的变化之外,原有的地方国有企业和集体企业也在1990年代中期进行了大规模改制。1997年中共中央、国务院批转了农业部《关于我国乡镇企业情况和今后改革和发展意见的报告》,集体企业开始了多种形式的产权制度改革,其中一些转成了股份制和股份合作制企业,而大部分企业转成了个体私营企业。
    对于国有企业,十四届五中全会提出:"这种改组要以市场和产业政策为导向,搞好大的,放活小的。"抓大放小的意思是,以包、租、卖,以股份制或股份合作制改造国有企业,放开放活小型国有企业,抓好大型国有企业集团。而小型国有企业基本上都是地方政府所拥有的,大型集团型的产业往往是中央政府所拥有的。
    2001年,国税总局利用计算机技术对税收管理进行了改革,将基层的税收管理取消,集中到县和市。这实际上对基层政府庇护当地企业的能力进行了很大的削减。换句话说,地方政府和商业力量之间的关系,日益转向自由型的政商关系。
    正是在这样的地方政商关系变迁背景下,从2001年开始,所得税这个直接税开始纳入到中央政府的征收管辖之内。从21世纪初开始,中央政府征收直接税的比例开始提高。《共和国部长访谈录》(马国川著,生活。读书。新知三联书店,2009)一书中的《项怀诚访谈录》提到:"他(朱镕基)当时讲的几句话很有道理:第一,现在中央企业、地方企业这么复杂,分配关系很复杂,你三天两头算得清账吗?……第二,个人所得税将来是个大的收入来源,你现在先交给地方,让它好好收,收多了以后再收回来。现在把它共享了,这个钱就收不上来了。"这正是地方政商关系影响中央财政策略的证据之一。
    归纳起来,中国目前很大程度上依赖于间接税的税收结构,是因为税收政策的制定受到了地方政商关系的制约。一旦地方政商关系出现变迁,中央的税收政策也随之改变。中国政商关系的演变轨迹和方向是:政府和商业力量的界限日益清晰,从政府直接举办工商业,转变到政府庇护工商业,再过渡到政府回归管理本位、商业力量回归市场。目前,地方政商关系比起以前已有所疏离,所以直接税的比例在不断升高。
    但值得指出的是,即便如此,正如上文已经提到的那样,个人所得税和企业所得税直至今日也仅仅占了20%多一点。而且,其累进的效应值得怀疑,一些人认为个人所得税被称为"工薪税"更合适。另外,还有其他一些重要的调节收入的直接税,比如房产税,还没有大规模启动。究其根本原因,还在于政商关系这个症结。
    虽然商业力量和政府的界限在中国越来越清晰,但根本的问题却并没有解决:商业力量仍然可以不成比例地影响政府官员的政策,尤其可以通过私人的利益交换关系不断蚕食官员决策的自主性和公益性。中央政府即便考虑到治理合法性而有足够多的意愿去推动更具再分配效应的税收体系,也会遇到由紧密的政商关系带来的阻碍和困难,比如获取不了充分和正确的信息、政策得不到有效执行等。
    所以,关键还是要将政府和商业力量的关系处理好:一方面,政府和商业力量之间应保持恰当联系以交换信息,使得政府的决策能有效推动经济发展;另一方面,政府需要保持自主性,制定有利于整个社会的政策,而不受商业力量的俘获。法治是处理好这种关系的药方之一。
    在中国贫富日益分化的今天,迈向再分配型的税收体系变得十分必要,但这个步子能迈出多大,我们拭目以待。
    (作者系对外经济贸易大学国际关系学院讲师)

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