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刘剑文:税率调整应由全国人大主导

2015-06-18 | 来源:财新网 
时间:2015-06-18   来源:财新网

    记者获悉,针对社会对《立法法》三审稿的讨论,中国财税法学研究会已于3月11日上午向全国人大法工委和全国人大预算工委递交建议书。建议书还将通过其他途径递交全国人大法律委员会。
    北京大学法学院教授、中国财税法学研究会会长刘剑文向财新记者介绍,建议书主要包括两方面内容。
    第一,税率应该在法律范围内由全国人大主导进行调整。
    刘剑文表示,税率能反映一个国家税负的轻重,是税收基本制度中的核心要素。关于赋予全国人大税率调整权,外界不外乎有两种担心。一种担心是,如果税率由全国人大规定,地方是不是没有自主选择税率的权力?第二种担心是,如果遇到特殊情况,政府是不是没有调整税率的权力?“我认为这两种担心是多余的、不必要的。”
    对于第一种担心,刘剑文解释,中国把税收分为三大类,第一类是中央税,第二类是地方税,第三类是中央与地方共享税。中央税和中央与地方共享税的税率,毫无疑问应由全国人大确定,就剩下是地方税的税率能不能赋予地方自主权的问题。按照现行法律制度,地方税的税率还是应由中央确定,而且可以在税法里规定浮动税率。现行《车船税法》第二条就是就规定了浮动税率,允许地方政府在一定范围内选择。这就既保证了法律的统一性,也给地方自主权。《车船税法》作为一个成功的范例,可以为其他税种的立法提供借鉴。
    对于第二种担心,刘剑文认为,国务院在紧急情况下调整税率是合理需求,但是不能突破法律的授权,应提出方案报全国人大常委会通过,由全国人大常委会审议。虽然全国人大会议只在每年3月召开一次,但全国人大常委会每年开六次会议,每两个月一次,政府完全可以提出税率调整要求。
    另外,税率不宜频繁调整,否则会影响政府公信力,损害税法权威。

    实际上,中国自改革开放以来,部分税种是好几年调一次,个别税种是一年调一次,税率不存在频繁调整的问题。2014年底到2015年初成品油消费税提高了三次,这是非常少有的,造成的负面影响非常大。在民主法治国家,政府是不敢随意调整税率或税种的。
    最后,刘剑文建议,作为税收法定原则的一个例外,建议政府可以保留税收的减免权。
    减免权也是税收的重要要素,也适用税收法定原则。但是,刘剑文认为,中国还处于发展和变革时期,政府为推动经济发展、促进社会进步,需要一定的税收政策工具。所以,可以让政府暂时保留税收减免权。长远看,税收减免权还是得回归全国人大。
    政府如果想调控经济,税种的减免或优惠就可以起到很大的作用。为了防止税收优惠的滥用,税收减免的主体只能仅限于国务院。
    所以,刘剑文认为,由全国人大规定税率,不会影响地方政府选择确定相关税率,也不影响国务院根据紧急情况调整税率。鉴于此,《立法法》应该明确,税种、纳税人、征税对象、税率、税收征管制度只能制定法律,但税的减免可以暂时不列入税收法定的范围,给予政府一定的弹性和空间。 

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