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汤贡亮:税收法定是税收制度的红线

2015-10-23 | 来源:经济参考报 | 作者:汤贡亮
时间:2015-10-23   来源:经济参考报
作者:汤贡亮

    三中全会决定提出,完善税收制度,稳定税负,加强税收立法,落实税收法定原则,正确处理好中央和地方关系。
    这些年,在国民收入分配和经济运行当中税收的影响和作用日益加深,一次分配完成后,在再分配、第三次分配过程中,税收调节都发挥了重要作用,但是这种作用始终只是辅助性作用。不是所有的房价、物价都完全靠税收来调节,税收只是一个方面。比如房地产税是对地方政府财政收入的一个重要补充;对楼市的调节作用非常有限,尤其是城市房价,供求关系起决定性作用,税收并不是最重要的因素。
    必须有人大立法才能收税
    税收要法定,也就意味着必须有法律规定政府才能征税。按照十八届三中、四中全会精神,在依法治国、财税改革发展过程中,财税法治将获得进一步发展,税收制度也将进一步完善。
    今年8月5日,新调整的十二届全国人大常委会立法规划公布,7个税法列入立法规划一类项目。包括环境保护税法、增值税法、资源税法、房地产税法、关税法、船舶税法、耕地占用税法等。
    贯彻三中、四中全会精神,我们必须要以税收法定原则作为深化改革的一个红线,考虑税制改革深化问题。
    今年初的全国人大会议上通过了对《立法法》的修订,在两会后中央有关部门做出了贯彻落实税收法定原则的实施意见,大体思路是拟新开征的税种必须通过全国人大立法的方式来,不再出台新的税收条例。比如,房地产税,虽然现在还存在一些讨论,正式立法实施还需较长的一段时间,需要多方全面的调研和探讨,但是今后要开征房地产税,必须经过全国人大立法。
    在我国现行的18种税种中,除个人所得税、企业所得税、车船税3部法律由全国人大立法规定征收外,其余的15个税种由国务院制定的有关暂行条例规定征收。在2020年全面落实税收法定之前,国务院还会对某些税收要素形成法规,做一些调整,然后在一定时间内能够尽快地创造条件,上升为法律。
    改革依据法律立法引领改革
    以税制改革促进立法,重大改革要依法有据,只有改革推进了,到位了,立法才能够顺利推进。比如只有税率简化了,税制改革深化了,税制要素统一了,才能推行立法。反过来,立法要引领改革,比如增值税改革怎么样按照增值税法的要求逐步把内容能够凝聚起来,上升到法律。比较成熟的法律体系,法律不能经常变动,要规范,只有经济形势变化了,必须修改的时候才能修改。
    目前在正确处理中央和地方关系上,还需要进一步调动地方政府的积极性,深化推进税制改革,保证中央和地方财税关系的稳定。当前亟须立法,以便规范地方税收法律体系和法律制度,进而推进地方税率体系完善。从国际经验来看,无论是联邦制分权型国家,还是中央集权国家,在正确处理中央地方关系上都有很多新举措。
    中央对于地方体系有很多精神,十六届三中全会提出,在统一税收的前提下,赋予地方适当的税收管理权。“十二五”规划提出,逐步健全地方税体系,赋予省级政府适当税政管理权限。十八届三中全会进一步提出,要完善地方体系,在保持现有中央和地方财力格局总体稳定情况下,理顺中央和地方的收入划分。给我们指引了方向。
    问题在于,按照税收法定原则,税收工作必定要有税法依据,中央《决定》和“十二五”规划所提赋予地方适当的税政管理权应有怎么样的税法依据方能落到实处?
    在当前的背景下,关键在于如何推进“营改增”。“营改增”的减税效应很明显,适当降低了一部分小微企业的税收负担,促进了我国税收制度完善。但是,在目前情况下,按照三中全会精神要推进改革,减少税率,这个过程当中有很多问题需要研究,我们的建议是当前要进一步做好深入调查研究,从实际出发,总结实践经验,做好顶层设计,确定符合我们国情的改革方案。
    2012年,全国营业税收入15751亿元,占全部税收总额的14.22%,占全部地方税收收入的50.23%,是地方税收的主要来源。增值税属于共享税,如果营业税全部实行“营改增”,并按75:25的分成比例计算,地方财政要减收11813亿元。将营业税整个都纳入增值税,将会对地方政府收入的来源造成很大的影响,它所带来的地方政府收入的缺口弥补问题就成为地方税主体税种的选择必须考虑的重要因素,成为继续推进“营改增”绕不过去的坎。

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