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刘剑文:良法善治 营造税收共治新格局

2016-01-29 | 来源:中国财经报 | 作者:刘剑文
时间:2016-01-29   来源:中国财经报
作者:刘剑文

    《深化国税、地税征管体制改革方案》终止了机构分合之争,并从真正意义上实现由传统税务管理向现代税务管理转型。北京大学法学院教授刘剑文认为,以保障纳税人权利,规范政府权力为核心的税收司法制度是现代税收制度的重要组成部分,因此,没有税收司法的保障,就无从谈起现代税收制度的建立。
    税收司法机制占据着重要地位,税务司法专门化更是现代司法发展的必然趋势,应当成为下一阶段开展制度建设的重心之一。
    在中央高层将“落实税收法定原则”明确写进纲领性文件,以及立法法进一步规定税收要素法定的背景下,我国的税收立法进程正在不断提速,这不仅体现为房地产税法、增值税法、资源税法、环境保护税法等税收实体法的制定,而且体现为税收征收管理法这一税收程序法的修改。然而,税收法律的“立改废释”固然起到了提高税法效力的基础性作用,但如何更好地实施税法、如何保证税法的权威在税收个案中真正得到贯彻同样值得思考。中共中央、国务院发布的《深化国税、地税征管体制改革方案》等文件便是这个层面的有力指导。
    一方面,税法文本是静态的、单一的,难免会在纷繁复杂的税收现实中面临各种违法或不当行为的挑战。这意味着,税法条文无论设计得多么优良,如果得不到严格执行,终难形成对相关法律主体的刚性约束,纳税人的法定权利和义务、税务机关的法定权力和职责也就不能如期实现。另一方面,税法的实施不只是对税法的保障和复制,更是通过具体的制度设计、流程再造、机构架设等,解决单纯的税法文本所不能解决的问题,融通理想与现实。换言之,税收立法、执法和司法并非是在时间先后上发生的线性关系,而是内在交织、时刻互动、彼此影响的网络关系,它们共同构成了税收法治的系统图景。
    营造税收共治新格局可以从以下几个方面着手。
    第一,推动信息共享和合作。在现代社会中,信息是核心的资源和优势,诸多经济社会问题都根源于信息偏在和信息失真。不管是对于加强税收征管还是优化纳税服务,信息无疑都至为关键。“信息管税”作为一种先进的税收征管思路和技术举措,其重要性在“互联网+税务”的时代潮流下尤为突出。具体地说,有必要加速构建统一的涉税信息交换平台,即在国税部门与地税部门之间,以及税务部门与工商、质检、公安、金融、房产、海关等相关行政部门之间,乃至税务部门与审计、资产评估等社会中介机构之间建立起适度开放的信息交换平台。这不仅有利于发挥信息的集合效用,使信息平台的参与者均能从中获益,而且也是社会信用体系的主要内容。
    第二,保证救济途径畅通。依循“有权利必有救济”的法治观念,可诉性是法律的一项基本特征,如果纳税人在自身权利受到侵犯时难以通过司法渠道来获得公正裁判,那么,税法就无异于一只“无牙的老虎”。我国有关纳税争议的案件虽相对较少,但近年来呈现出逐年递增的趋势,这给各级法院造成了极大压力,并在客观上对税收司法体制提出了更高的要求。在本次税收征收管理法修改中,修改现法第88条的“双重前置”条款已是势所必然。从长远来看,还可以借助设立跨行政区域的人民法院的契机,加强涉税案件审判队伍专业化建设,由相对固定的审判人员、合议庭审理涉税案件。推行税务法律顾问和税务公职律师制度,旨在为纳税人权益提供更为专业的、更具针对性的保障,回应税务司法活动的特殊性,使纳税人体会到税法的具体正义和税收领域的“良法善治”。在探索设立税务法庭的可行性上,人民法院组织法为税务司法专门化预留了制度空间,我国当前的税法教育日渐发达,亦为税务法庭的建立提供了人才支撑,这些前期准备使得税收司法专门化具备了较为充分的条件。
    第三,逐渐引导观念转型。从本质上说,法律的良好实施和社会的良好治理有赖于法治观念的树立。当然,观念的转型不是一蹴而就的事情,往往需要漫长反复的历练和潜移默化的熏陶,但却是促进税收关系规范、有序、平衡的治本之策。在税收治理领域,应当重视强化税法普及教育,既要使广大纳税人了解、认同税法,提高他们对税务工作的遵从和配合程度;又要使税务机关养成依法行权、审慎行权的行为习惯,增强尊重和便利纳税人的服务意识。惟其如此,才有望形成税务机关与纳税人之间互敬、共赢的格局。
    在建设税收法治国家的征途中,税收立法诚然刻不容缓,税收执法和税收司法同样不可或缺。五中全会再次强调要“建立健全现代财政制度、税收制度”,而现代的税收司法制度自然是现代税收制度的应有之义,也是税收法治体系的有机组成部分,这是不言自明的。可以说,税收立法为税法实施提供了蓝本,税收司法则能够倒逼税收执法更加规范、科学和有效。我们须发挥多方主体对于税收治理的积极性,从机构设置、职能转变、信息分享、救济保障、理念升级等多个角度协同创新,将税收的立法、执法、司法与守法统筹并举,进而创建税收共治的新格局。

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