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刘尚希:税收征管事关国家治理

2016-02-24 | 来源:中国财经报 | 作者:刘尚希
时间:2016-02-24   来源:中国财经报
作者:刘尚希

  税收征管能力是国家治理能力的重要内容,也是一项基础性的能力。世界上没有这样的国家:税收征管能力弱而国家治理能力却很强。实现国家治理体系和治理能力的现代化,增强税收征管能力是一项基础性的工作。2015年底,中央深改组审议通过的《深化国税、地税征管体制改革方案》(以下简称方案),既指明了现行税收征管体制改革的走向,又从国家治理出发,为提升税收征管能力提出了明确的改革路径。

  着眼于国家治理,提升税收征管能力

  税收在国家治理中具有基础性、支柱性、保障性作用,是国家的“钱袋子”。而税收征管是执法的过程,是体现税法民意的过程;税收征管能力则体现了税法实施的能力,是实现国家与纳税人关系和谐的能力,也是体现税收政策,实现政策目标的能力。没有强有力的税收征管能力,税收政策目标难以实现,征纳关系难以和谐,税法税制也难以落地,国家治理也会落空。从这个意义上看,税收征管能力是国家治理的基石,也是国家治理能力的重要体现。通过国地税征管体制的改革,提升税收征管能力,也就等于增强了国家治理的能力。不言而喻,增强税收征管能力,需要一个现代化的税收征管体制。为此,方案提出了明确的时间表,到2020年,基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制。

  1994年以来,我国税收征管体制分为国家层面和地方层面的两级体制结构,分设了国税、地税两套组织机构,实行分级征管,成效明显。但在运行中,也存在不少问题,突出表现在征管职责交叉,税源之争时有发生。这既增加了税务机关的征税成本,又加重了纳税人的纳税成本。针对这种不可持续的“国地税打架”状态,一种声音是建议国地税合并,通过组织机构的“内部化”来消化矛盾,提高效率。这次出台的改革方案否定了这种往回走的简单想法,而是基于不同于政府级次的国家治理级次——两级治理(中央与地方)的基本架构来考虑。一方面,明确提出国税、地税基于两级治理的“分工”模式,发挥两个积极性,国地税不合并,给税务人员吃了定心丸;另一方面,给出了“合作”、“协同”的解决之道,国地税在日常征管活动中应减少内耗、保持协同,达成默契,形成合力,从整体上增强税收征管能力。

  税收一头连着国家,一头连着纳税人。随着分税制财政体制改革的深入推进,国地税之间的税种划分、收入归属及职责界定将更加明晰。在国家这一头,“分”愈发显性化、清晰化,按照改革方案的要求,改革到位后,一个税种或一个税目由一家税务机关征收,解决交叉重复征管的问题。而在纳税人一头,“合”的倾向更明显,办税变成一个平台。面对纳税人,一个平台,靠的是国地税两个机构之间的分工合作协调。征税分,国税、地税分账走;纳税合,让纳税人面对一个平台。要做到这一点,必须充分利用信息技术,在国地税之间实现信息耦合、互通共享。有了互联网、云计算、大数据等信息技术的支撑,税收征管创新的空间将大大拓展。这次公布的改革方案跳出了国税、地税的圈圈,从国家治理高度,提出了“信息高度聚合”并且“发挥税收大数据服务国家治理的作用”,这凸显了税收征管在国家治理中的基石作用。

  完善制度基础设施,构建和谐征纳关系

  税收征管是现代税收制度的基础设施,好比地下管廊和公共交通等城市基础设施,具有基础性、系统性、全局性特征。制度基础设施不完备,再好的制度也会出现功能残缺。从这个角度看,税收征管体制改革方案的出台具有长期性和整体性意义,为现代税收制度的建立提供了前提条件。

  长期以来,我们重视税收制度,而忽视征管制度,二者是不匹配的。税收征管长期以税收执法为出发点,税收征管的核心是征税人,而不是纳税人。这与国际主流趋势相违背,与税收实践不相适应。税收征管的最终指向是纳税人,目前国际上的通行做法是:通过税收刚性执法和优化纳税服务来增强纳税人纳税的自觉性,提高全社会的税法遵从度。如果按照老的做法,一味强调税收执法的权威性,忽略纳税人的心理感受,征纳关系将会受到损害,必将加大税收风险。我国税收制度基础设施长期缺失,其中突出表现在纳税服务理念上,造成征税人与纳税人关系演变为“猫鼠”关系,税收风险不断加大。就此而言,这次出台的改革方案极具针对性,是对税收制度基础设施的重构,以纳税人为中心,便利纳税人和优化纳税服务。从最大限度规范纳税人、最大限度便利纳税人两个方面,推出了涉及“简政放权”“便民办税”等在内的系列“组合拳”,共计27项创新服务举措。

  改革的落脚点在于服务。税务机关应该提供什么样的服务?答案都得从纳税人的需要出发来寻找。传统的税收征管依托税收管理员制度,实行“点对面”的管理,单个税收管理员为纳税人群体提供批量服务;而依托大数据的税收风险管理则是“面对点”,依托云计算中心的电子税务局为纳税人提供个性化服务。无论是税收执法,还是纳税服务,都需要在充分掌握纳税人需求的前提下开展,依托大数据的税收征管将分割的、独立的、碎片化的数据信息加以提炼整合,规范纳税,便利纳税,寻找税收流失的各种可能性,给出应对方案,未雨绸缪,不断提升纳税人的税法遵从度,形成和谐的税收征纳关系。

  税收征管内化于管理结构,外化于纳税服务。征纳关系和谐了,税收征管能力也就提升了,国家治理的风险也就降低了。

  以风险管理为导向,推动税收征管体制创新

  税收征管体制需要与时俱进,不断创新。这次征管体制改革实质是又一次创新举措。随着税收征管逐步侧重于纳税人自主申报,税收征管的重心也日渐转向风险管理。这次改革方案进一步确立了风险管理的地位,有利于澄清一些模糊认识。对风险管理的认识一度存在严重误区,有的把风险管理等同于风险点的管理,认为找到税收管理过程中的所有风险点并加以控制就是风险管理。这种认识视野狭隘,仅局限于征管系统的内部风险管控。还有的认为风险管理就是税收执法风险及其防范应对,偏重于税务机关和税务干部所面临的行政风险和法律风险。其实,真正的风险在于税法遵循风险,这既包括征税人,也包括纳税人。不依法征税和不依法缴税,这才是税收风险的实质所在。这既是税收管理面临的挑战,也是国家治理的风险。2004年OECD发布的《遵从风险管理:管理和改进税收遵从》,其风险管理是基于在对纳税人遵从情况分类分级的基础上,分门别类地识别和管理纳税人。这是偏重于纳税人而实施的风险管理。在这次改革方案中,强调全面实施分类分级管理,以风险评定等级为基础,实施不同的管理应对措施。

  风险管理是税收征管能力的核心问题。抓住了这个核心,税收管理体制的改革创新就有了依托。从管理对象看,对企业纳税人实行重点税源管理,提高大企业税收管理层级,在涉税基础事项属地管理的前提下,可把大企业税收风险分析等事项提升至税务总局和省级税务局,对个体纳税人构建以高收入者为重点的自然人税收管理体系。从管理内容看,税收征管工作的重心将转移到后台,进行税源与税收能力的监控、分析、预测、决策,强化纳税咨询服务,强化风险识别和取证,实现“前台一家受理、后台分别处理,限时办结反馈”。前台变后台,意味着税收征管的内容、组织与岗位职责都将重新定位和调整;从管理形式看,以“互联网+税务”为行动纲要,将逐渐形成税收管理的新范式。在数据融合和共享上,政府具有先天优势,融入大数据思维是大势所趋,税收征管的流程将变为“收集数据-量化分析-找出相关关系-优化方案”的事前主动模式。

  税收征管转向以风险管理为导向,以大数据为支撑,深度参与国际合作就有了条件。这样,加强全球税收合作,做国际税收规则的参与者、引领者就有了可能,充分发挥纳税信用在社会信用体系中的基础性作用也有了前提。

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