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贾康:房地产税不存在法理学理障碍 技术上没问题

2016-05-09 10:07:00 | 来源:华夏时报 | 作者:贾康

    关于房地产税可行性探讨,我认为,可以通过对一些认为不可行观点的回应,形成我们认为的为什么可行的基本认识。我梳理了一下,关于这个税不可行的最突出的几条诘难,在于以下几方面。
    不存在法理学理障碍
    第一个诘难,认为开征房地产税存在着法理上的硬障碍。一个重要论据是“房地产开发的一级环节有土地出让金,后面在保有环节开征税收,就是重复征收”。当然,很多老百姓愿意听这个话,但我们认为这一点理由,其实在理论上和实践中都不能获得认定。实践中,在市场经济中,反映土地使用权的地租和反映公共分配的住房保有环节税收的并行不悖,是基本事实。从学理上说,土地出让金是土地所有者经济权利形成的收入,而不动产保有环节的税收是国家凭借社会管理者的政治权力形成的收入。各自的依据不一样,这两种收入不是二者必取其一的关系。现在税收本身都是多种税多环节多次征的复合税制。一个企业要缴流转税,再缴所得税;企业员工拿到薪酬以后还要缴个人所得税;某些特定行为还要付税,买车辆要缴车辆购置税。不重复吗?肯定重复,问题是重复得合理不合理。税已如此,税与税外收入项目的关系,更是如此。
    第二个诘难,是不断有人在说,“国外都是土地私有,对私有土地上的不动产包括住房征税说得过去。中国全部都是国有土地,国有土地上的住户只有土地使用权,房子跟几十年土地使用权在一起的,到期后,怎么办还不明不白。有什么道理和住房一起征一道税?如果让土地私有归我,我愿意缴这个税。”
    很多人听了这观点,都认为说出了自己的心里话。但客观地讲,我们认为该观点从实践和理论上也是不成立的。国外的情况我了解了一下,像英国,它的土地分为两种,一种叫做freehold,一种叫做leasehold,freehold就是终极产权和使用权打通的,是一体化的。leasehold就不一样,必须签一个契约,终极产权和这个使用权是分离的。不论是这两种情况中的哪一种,称为council tax的不动产税是全覆盖的。英国的土地除了私有之外,还有皇家持有,还有公有(包括不同政府层级的公有,还有公共团体所有)。而无论不动产最终产权在哪里,不动产税原则上是全覆盖的。至于香港特别行政区,就更清楚了。香港的土地总体来说没有私有产权,但住房保有环节要缴名为“差饷”的房地产税。所以,不能说只有对终极私有的土地所有权,才能承认房地产税法理上无障碍。
    而学理逻辑上也是如此。我们可以比照中国改革中已有的税种解释。上世纪80年代初,政府下决心推出两步“利改税”,在国有企业纳税里加上所得税。国有企业为什么跟其他企业一样也要缴企业所得税?企业的终极产权是国家的,跟它较什么劲?过去就是这样一种说法。但80年代为什么要推出这项改革?是认为国有企业在具体运行中,是具有相对独立物质利益的商品生产经营者,所有权和经营权要分离。有独立物质利益的商品生产经营者,客观上的合理状态是加入市场公平竞争,所以必须将国有企业推到和其他企业一样缴纳企业所得税的状态,才能够培养市场公平竞争环境。同样的逻辑,现在可推演到终极所有权为国有的土地上:如我们认为对这种土地上住房持有者相对独立的物质利益有必要加以调节,那么通过立法程序后征收房地产税,应有可行性。实际上,房地产税改革与国有企业两步“利改税”,内含一个相似的理念,不存在硬的法理障碍。当然,相关立法还必须完善、配套。40—70年土地使用权到期后怎么办?《物权法》已规定了这种“用益物权”到期可展期,有关部门应将这一法则具体化到操作细则上,以回应社会关切,消除民众疑虑。
    技术上没问题
    第三,还有技术上的反对意见,这更容易说清楚。比如有人说这个税评估税基太复杂了,中国人做不了。有北师大教授说:“这样的事情中国人要解决它,立法上要过得去,是150年之后的事。”但实际考察一下,咱们前些年搞物业税“空转”要解决的问题,就是针对这个事。技术上要处理的,首先要确权。现在已经布置了不动产登记,2018年中国城乡每一个具体不动产都要确权完毕,还要信息联网,城市区域先做到位。确权以后每项不动产数据采集收入计算机系统。设计好软件,分三类:制造业用房、商业用房,还有住宅。给一个指令,计算机就会按照软件设计自动生成评估结果。以后实征运行中,需要跟当事人取得沟通以后的认可,美国正是这样。如果不认可有纠纷,有仲裁机制,总能解决的。中国在这方面启动的投入肯定是有的,但我们已有计算机和互联网,很多固定成本早已经付出了。在这方面培训干部,从一开始的确权和采集数据到建立数据库,这是任何国家管理必须要做的事情,不能说是硬障碍。中国人也不笨,这件事情为什么处理不了,不成道理。
    第四,实际生活里会形成一些需作处理的矛盾。比如说开征这个税以后,土地出让金水平会下落。这是合乎逻辑的,因为预期变了,没有肆无忌惮往上冲的炒作力量,拿地的出价就会沉稳些。那么可以设想,如因此而需要作出调整的话,无非是设计“老地老办法,新地新办法”的差别税率,有什么过不去的呢?再比如有人说这个税可不得了,要出多少抗税事件,中国老百姓会跟政府拼命。重庆试点好歹提供了一个本土经验——虽然只是个地方经验,但说明问题。重庆对作为存量的几千套独立别墅征税,有人确实担心抗税,实际上却并没有这些事,都是先富起来的人,犯不上为一年这点儿税拼命。方案也是从最高端的独立别墅做起,排除双拼、联体等,而且设置180平米起征点,减掉以后再征税,社会好接受。个别没收上来,是由于房主迟迟不出现。这个事想解决,也不是没有办法。3年或者5年了,你出一个政府信息通告,房主在什么时候再不出现,这个不动产要做充公处理。后来有人把我这个说法捅到网上去了,骂声一片,有人怒不可遏,但这是最极端情况下的假设情景。其实国际经验上有先例,有类似的处理办法。如果这个税该缴不缴,完全可以做充公处理。现在只是说在中国不走到极端,还是应该让社会慢慢接受,不要引起太大的矛盾。但是,不能说这就是过不去的硬障碍。
    还有一个不同意见:中国情况特别复杂,小产权房怎么处理?听起来有道理,因为非常棘手。中央党校教授周天勇说全中国有70亿平米的小产权房,北京几十万套。小产权,放在法律的审视之下,就是无产权。但总体来说,这个事情迟早是要解决的。我们在深圳已经看到了,类似于小产权房的遗留问题,分步分类,逐步处理。过去在理论上也设想过这个框架。小产权房分类逐步处理,一开始可以把整个方案做通,形成一个双方的认可方案后,可将利益逐步兑现。而房地产税如果付诸实施,会倒逼必须解决看起来棘手的小产权房问题,这其实是一个莫大的贡献。中国的改革如果有这种倒逼机制是好事,不是坏事。既然改革要攻坚克难,把小产权房一起放在解决方案里,我认为这个方案是做得出来的。
    开征思路与要领
    再往前倒,要考虑开征房地产税的思路和要领。中央的基调非常清楚,历年的文件都肯定这个改革方向。三中全会之前的文件里,都是要求推进房地产税改革试点,扩大范围,推进改革;现在新的说法是加快房地产税立法与适时推进改革。锁定大方向以后,加快立法,业务部门解说是立法先行,决不意味着有些人所说的否定上海、重庆两地试点,试点已经提供了非常宝贵的本土经验。
    再往下要完成立法。一旦立法完成,我认为适用区域很可能是城镇区域或者划一条线以上的城镇区域,至少是“一线城市”先行实施。一旦依法执行时,就是完全不同的新局面和境界。
    剩下的问题是考虑怎么立法。可以先考察立法什么时候正式启动,启动以后进展如何。如果一年完成不了,第二年是什么样的节奏和要求。现在还是观察过程。立法一定需要公民的理性参与,尽可能使大家在长远利益、根本利益上形成一些共识,把改革的事情立起规则往前推。但愿房地产税改革这个大逻辑如此清楚的事情,可以逐渐化解社会上的抵触不满,能够在立法方面走得相对顺利。
    立法中需掌握使这一改革让社会可接受的非常重要的要领。我认为中国在可预见的历史时期之内,不能照搬美国的普遍征收办法,要坚持调节高端的原则。从技术上讨论:调节高端、让出低端怎么让?是第一套房?还是人均多少平米?还是怎样一个办法?操作起来有很多技术性细节需要讨论。有不动产登记信息联网的支撑,有些学者倾向于可以做得更细致一点,人均多少平米最好。社科院的方案是人均40平米,因为现在人均城镇住房统计是33平米,往上取整数,40平米,挺合理。但我注意到网上有这种意见,假设一家三口,父母带一个孩子,正好住120平米不用缴税,但孩子出现不幸事件,车祸中身亡,父母悲痛欲绝之际,有人敲门,税务官员赶到,说你们家情况变化,该缴房地产税了。这个不认同的意见给我的启示是,在中国涉及到调节高端住宅真要权衡一下,不仅要看起来执行细致,还要考虑在情况变化中公众会怎么想,公众是不是觉得除了法律的细致可行之外,还特别要注重合情合理。如果先建这个税的框架,先让社会认同和接受这样一个改革,总体来说更可接受,我就更倾向于是不是先更积极地考虑第一套房不征,于是就可避开前面假设情景的难题。对第一套房不征也有反对意见,差异明显增大:同是第一套,小户型40平米,大户型可能400平米,肯定不公平。但我觉得总体来说先建框架,给出一定空间,抵触情绪最强烈的这些人,更好接受一点,也未尝不是第一阶段的可选思路。有人说这样一来会引发离婚潮,的确有道理,那么就得考虑更宽松:单亲家庭第一套不征,双亲家庭前两套不征。
    至于各地都有房,技术上掌握信息没问题。联网就能做到“一网打尽”。北京有房,上海有房,青岛也有房,需要地方政府有一个协调机制,允许纳税人选择哪套是你的第一套房。明确了以后,对不起,其他的住房就不能免税。细节还要做很多讨论。除了这些以外,我个人感觉,还特别需要政府方面在信息披露上更开明,要意识到这样一个税种建设过程中间会有激烈争议,政府的信息不要再藏着掖着,要开明地向社会方方面面提供,大家一起讨论这个事情怎样往下做。
    还有另外一些要借鉴的国际经验,为在中国把房地产税进一步做好,都是可以讨论的。我听满燕云博士介绍,在美国社区里,如何由公众选举入户测量员,做每隔一段时间重评一次税基的基础工作。在社区里,大家认为资格上素质上比较高的人,不是以官员身份动员起来,一起来做这个事。这是很好的机制,民众接受、认同于这个机制以后,地方政府自然而然就会知道,只要自己专心致志做市场经济要求其做的优化本地公共服务,提供更好的投资环境,这些财源建设问题也就随之解决了。这样,辖区内不动产自然会进入升值轨道,每次评估都是财源建设具体实现的机制。中国完全可以借鉴这些经验,把细节再往前推动着做得更优化细致。
    以上我从必要性、可行性、大的思路与特别重要的要领,到一些细节,进行了初步讨论。这个链条是串在一起的,更展开地讨论还可以说很多,欢迎大家批评指正,深入研讨。

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