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刘尚希:营改增后首要任务是形成相对独立地方税体系

2016-05-10 08:36:00 | 来源:新华网 | 作者:刘尚希

    2016年《政府工作报告》中提出,从5月1日起全面实施营改增,引起社会各界高度关注。政商学各界从各自不同的角度,对营改增给产业分工、行业发展、税制结构等不同方面带来的影响做了较为深入的分析,从不同的侧面可以了解观察营改增带来的巨大效应。其实,营改增作为牵一发而动全身的改革,其对改革的影响不是局部性的,而是整体性的。从全局性、前瞻性的视角来观察,即把营改增放在政府与市场关系、政府与社会关系、中央与地方关系这三个维度来考察,其产生的效应是牵引性的,也是辐射性的,可以有效推动国家治理结构的重塑。
    一、在政府与市场关系维度,营改增提升市场在资源配置中的决定性作用
    随着营改增试点的全面实施,增值税取代营业税,将两者并行存在于二产业和三产业的流转税二元税制模式转换为一元税制模式,增值税覆盖所有货物、服务的生产、流通和消费。这使税制中性化的程度由此得以提高,为市场在资源配置中决定性作用的发挥创造了更优的税制环境。
    营改增有利于产业分工细化。营业税以营业额为税基,按固定比例征收,重复征税特征明显。营改增从制度上消除了重复征税,使我国流转税的税收中性特征进一步强化,降低了税制对市场产生的扭曲性影响,企业不再有为避税而选择“大而全”、“小而全”的组织结构,也不再有购买服务不能抵扣的后顾之忧,从而促进服务业特别是研发等生产性服务业发展。这一方面细化了产业分工,拉长了产业链,另一方面,也解除了因重复征税而对服务业带来的税收抑制,同时,也扩大了服务业的市场,可促进服务业的生产和消费。
    营改增有利于产业之间的融合发展,促进工业服务化。产业分工细化与产业相互融合发展是当前产业结构演变的基本趋势,并不断向工业服务化方向发展,推动产业结构高级化,提高全要素生产率。贯通服务业内部和二三产业之间抵扣链条,与当前从产品为中心转向以服务为中心的二三产业相互渗透的发展趋势相适应,能够为制造业、服务业融合提供良好税制环境。制造业购买服务,可以获得增值税发票作为进项税额抵扣,与不能抵扣的情形相比,相当于给制造业提供了税收激励。营改增鼓励制造业购买服务,尤其是生产性服务,如技术研发、技术转让和咨询服务等,也有利于推动传统工业向服务型工业转变,促进工业服务化。
    营改增有利于激化微观主体活力,推动大众创业和万众创新,给经济发展注入新动能。营改增使得国民经济生产、流通、服务的各环节税收抵扣链条完整,从制度设计上彻底消除重复征税。在营改增试点全覆盖的同时,彻底向消费型增值税转型,新增不动产所含税收可以抵扣。增值税扩围和转型,产生了叠加的减税效应。截至2015年底,累计实现减税6412亿元,预计2016年的减税金额将超过5000亿元,而且在营改增后“确保所有行业税负只减不增”。从降成本来看,营改增是典型的通过改革降成本,具有长效性,这与通过优惠政策短期降成本结合起来,可以实现改革效应与政策效应的叠加放大。
    税制统一、税收中性、税负减轻,促进制造业、现代服务业的分工细化和相互融合发展,激化市场主体活力,为产业结构转型升级提供了新动能。归结起来,就是促进市场在资源配置中起决定性作用。营改增试点的全面实施,使十八届三中全会提出的政府和市场关系改革得到实实在在的深化,更好地发挥政府作用,使政府有为;同时,促进市场发挥资源配置的决定性作用,使市场有效。
    二、在政府与社会关系维度,营改增能够激化社会主体的活力
    营改增看似是税制改革,属于经济层面的改革,其实,也可以牵引社会改革,从促进社会建设和改善民生,激化社会主体活力。
    营改增能够有效促进就业。营改增的减税效应,不只是在经济降速条件下稳住存量岗位,也有利于新增就业岗位。服务业是中小微企业生存发展的主要领域,随着服务业整体税收环境的不断改善,中小微企业的发展将会迎来新的春天。中小微企业蓬勃发展,不仅能够提供更多就业岗位,而且也能提升就业质量,扩大正规就业。同时,企业成本降低,创业空间变大,通过创业带动就业。有了更多的就业,老百姓就能有更多收入,从而有利于改进民生。就业扩大,收入增多,社会预期稳定,消费与投资也能跟进,就可形成经济与社会的良性循环。
    营改增能够促进产学研的结合。二元税制的消除,促使研发部门从“大而全”“小而全”的组织形态中独立出来,使分工进一步细化。研发机构的发展也使营改增改革从经济层面走向社会层面。众所周知,科研院所具有研发优势,而很多科研院所是事业单位,不是经济组织,属于社会主体。科研院所为企业提供服务,走向产业化、市场化,涉及到政府与社会的关系,而与企业的这种融合又涉及到社会与市场的关系。营改增对研发服务的税收激励,可促进科研院所的社会化和市场化,为其提供了更大的发展空间,从而推动产学研的融合。如果有事业单位体制改革的配合,产学研结合将会迎来新的发展阶段。
    营改增有利于推进创新驱动战略实施。创新是社会活力的体现,也是引领发展的第一动力。创新主体,既有经济主体,也包括社会主体。思想家、理论家和科学家都是重要的创新主体,他们的成果有更广阔的应用舞台,能够通过间接的市场化和产业化造福社会,将能大大激化社会主体的创新活力。这是经济主体创新的源头活水,创新驱动就有了根基。营改增是对服务业的改革效应,比减税更重要的是扩大了各行各业对创新服务的需求。产品、工艺、管理和商业模式的创新体现在经济领域,其需求会扩大到对社会领域,对科研院所,教科文卫提出新的需求,从而牵引其发展。就此而论,营改增有利于培养大众创业、万众创新的热情,释放全社会创业创新潜能,以社会活力的提高推进创新驱动,从而为创新驱动战略的实施注入社会动力。
    三、在中央与地方关系维度,营改增牵引财政体制改革
    营改增后,地方主体税种缺失,倒逼财政体制(中央与地方财政关系)的改革。如何重构地方税体系,就成为首要问题。有观点认为,营改增使中央从地方拿走了更多,可以通过增值税分享比例的调整来弥补地方财力的“损失”。但税制改革不仅是对中央地方财政收入分配关系数量上的调整,而且对中央地方税源结构、税收质量等都会产生重大影响。中央地方财权划分,对地方政府行为将会产生重大影响。如果地方增值税比例提高,从眼前看,可解决地方因营改增造成的短收问题,但从长期看,可能出现激励不相容的后果。地方为了获得更多财政收入,将会追求更大的投资额、更多的上项目,也就是可能走“招商引资”的老路,对经济的整体转型升级和结构调整带来不利影响。营改增,把财政体制改革带到了一个十字路口。
    中央与地方财政关系的重构,不仅涉及中央地方财力的分配,而是要对包含财权、事权和财力的财政体制三要素进行重新匹配组合。财权划分上要综合考虑税权、费权、产权等,彻底调整中央和地方财权划分范围和方式。对中央和地方事权划分进行调整,使广义财权、事权划分同步推进。
    营改增为国家纵向治理结构改革提供了契机。营改增对中央与地方财政体制改革提出了迫切要求,而这恰恰是纵向国家治理结构的核心内容。与形成相对独立的地方治理体系相适应,营改增之后的首要任务是形成相对独立的地方税体系,让地方有一定的预算平衡能力。地方税体系的完善既要发挥地方政府的积极性,又要体现转变经济发展方式、扩大内生增长动力的战略方向,即在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的框架下,应构建主要以收入—消费为税基的地方税体系。这需要打破教科书上的教条,从现阶段的我国现实出发配置中央地方税种。
    总体看,当前的结构性改革实质上是国家治理结构改革。财税改革作为全面深化改革,也就是国家治理结构改革的突破口,是与财政作为国家治理基础和支柱的定位是分不开的。营改增作为财税改革的重要内容,放到国家治理结构这个大框架下来看,营改增的牵引性、推动性、辐射性等是相当显著的,说营改增牵一发而动全身并非虚言。所以,我们对营改增的认识也应跳出行业、产业等经济视角,而是基于国家治理结构重塑来看待,即从国家治理结构的高度来认识、完善营改增。

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