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高培勇:税收是天然的推进供给侧改革的重要手段

2016-05-16 10:59:00 | 来源:中税报 | 作者:高培勇

    税收是天然的推进供给侧改革的有力工具和手段,税收政策操作要落在一系列税收理念、税收思想和税收发展战略的重大调整上。
    与供给经济学的主张有所不同,我们所说的供给侧结构性改革的基本含义是用改革的办法调整经济结构。当然,其着眼点在于优化供给一端。然而,回味一下宏观经济学中的总需求和总供给平衡公式,就会看到,需求侧是消费+投资+政府支出,供给侧是消费+储蓄+税收,税收恰好位于总供给一端。因而,税收政策确是天然的政策,税收也确是天然的推进供给一侧改革的政策手段。在当下这场事关党和国家发展全局的供给侧改革中,税收政策责无旁贷。
    注意到供给侧改革的落脚点在于改革和结构,税收政策在推进供给侧改革中的一系列可能的操作显然与以往大不相同,一是要与改革对接,另一是要将新一届党中央领导集体治国理政的新理念、新思想和新战略贯穿始终。如果将以往税收政策介入需求侧宏观调控的操作比喻为打麻药,那么,这一次介入供给侧改革的操作则可视为做手术。这意味着,在供给侧改革中的税收政策,其作用的着力点固然要聚焦于供给侧——做手术,但并非舍弃需求侧——打麻药。做手术离不开打麻药,打麻药的目的在于做手术。在供给和需求两侧同时发力,并最终落实于供给侧的结构性优化调整,可以说是这次税收政策操作需要彰显的突出特点。
    这是一个非常重要的判断。它的重要启示意义在于,这一次税收政策的操作要落在我们习以为常的、深以为然的、甚至已经融入血液当中的一系列税收理念、税收思想和税收发展战略的重大调整上。并且,以此为基础,着力推进拟议中的本轮税收改革。
    不妨举几个例子。比如,税价关系。供给侧改革的最深层次目标,无疑是让市场在资源配置当中发挥决定性作用。不过,这里所说的市场当然不是交易场所,而是引导资源配置的价格。换言之,让市场在资源配置当中发挥决定性作用,实际是让反映市场供求关系状况的价格在资源配置中发挥决定性作用。因而,价格信号是否真正能反映市场供求关系是个关键。
    中国的价格形成机制与其他国家和地区历来不同。在其他国家和地区,价格的构成要素往往是两个:价格=成本+利润。在中国,价格构成要素则是三个:价格=成本+利润+流转税金。税收同价格混在一起,人们所面对的价格从来都是含税价格,再加上中国现行税制体系下的流转性税收体量大、份额高,占各种商品和服务价格的比重甚大,由此形成的价格一旦与引导资源配置方向的要求对接,肯定有失真之嫌。故而,遵从国际通行做法,通过税制改革实行税价分离,从而让价格真正起到反映市场供求状况、引导资源配置方向的作用,是税收政策在供给侧改革中的一个重要着力点。
    再如,减税操作。观察一下时下有关税收在供给侧改革作用的讨论,就会发现,减税成为唯一的操作指向。但是,与以往主要聚焦于需求侧总量调节的减税操作有所不同,这一次立足于供给侧且落脚于结构性调整的减税操作,必须要从总量进入到结构。也就是说,减税操作应有明确的指向,实现精准调控——究竟要给谁减税?究竟要减什么税?究竟要给什么人、在什么税种上减多少税?这就意味着,基于需求侧的调控也好,立足于供给侧的调控也罢,这一次的减税操作都需从结构着眼,往细节处使劲,与税制体系的结构性优化调整结合起来。相对而言,减税的初衷考虑固然重要,但减税的最终归宿才是基于供给侧改革而实行的减税操作的根本目的。无论是可产生大规模减税效应的“营改增”,还是属于边边角角意义的小微企业减税,都应当循着如此的线索来操作。
    又如,分税制。正在谋划中的中央与地方财政关系调整方案是以事权和支出责任划分为主要内容的,表面上与税收的关系不大。但是,深一步分析,事权和支出责任显然都是位于支出一侧的,中央和地方的财政关系当然既涉及支出,也涉及收入,财政从来都是作为政府的收支而存在和运行的。因而,即便事权和支出责任的划分是当前财政体制格局中的短板,需作为主要命题来做,但考虑到收支对应、收支平衡的需要,再考虑到财政管理权的配置和不同级次政府财政关系的格局总要围绕着收支两条线索来展开,税收当然也是必须引入视野的一个重要因素。
    事实上,自1994年以来,中国财政体制改革的方向一直锁定于分税制财政管理体制。在分税制的框架内,中央与地方之间划分税种是一个基本前提。只有这样,才会有两个积极性的发挥,也才会有与社会主义市场经济相适应的财政管理体制的格局。故而,朝着分税制的方向前行,税收政策的操作应建立在分税制而非分钱制的基础之上。
    诸如此类的例子还有很多。可以预期,在供给侧改革的棋局上,税收政策的操作要循着与以往大不相同的理念、思想和战略来进行,以税制的结构性改革推进并实现供给侧的结构性改革。

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