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杨志勇:“营改增”全面试点后 必须加快增值税立法进程

2016-05-18 09:19:00 | 来源:中国经济周刊 | 作者:杨志勇

    增值税在短短的60余年中风靡全球,与它是一种只对增值额课征的税有着密切关系。规范的增值税,可以最大限度地避免重复征税,减少税收对市场行为的扭曲。
    备受关注的"营改增"全面试点已于2016年5月1日正式启动。中国增值税从1979年起试行,已走过37年的历程。增值税在中国的发展与改革开放几乎同步。增值税改革的关键步骤,都与改革开放有着密切的关系。
    为何对占税收半壁江山的增值税“动刀” 
    增值税制的每一次改革,都与经济体制改革有着密切关系。1994年增值税制改革,就是为了建立与1992年社会主义市场经济体制改革目标相适应的税制。
    增值税取代产品税在很大程度上改变了税收对市场的扭曲。担心税收收入下滑,同时为了防止经济过热,当时的增值税选择了固定资产进项税额不能抵扣的生产型增值税。这样的增值税不能全面解决重复征税问题,于是2009年开始了消费型增值税的改革。但是,增值税改革仍然没有到位,固定资产抵扣范围还是有限的。这次改革将新增不动产进项税额列入抵扣范围,标志着消费型增值税制改革进入收官阶段;扩大了增值税征税范围,增值税全面取代营业税,更是进一步巩固了增值税在税收制度中的地位。
    全面深化改革旨在促进国家治理体系和治理能力现代化。在突出财政是国家治理的基础和重要支柱定位的背景之中,税制改革的目标就是建立现代税收制度。税收要在改进经济效率、促进社会公平正义中扮演重要角色,要逐步提高直接税收入的比重。增值税制改革在深化税制改革中有着非同寻常的地位,将有力地促进经济效率的改善。增值税所提供的税收收入几乎占税收的半壁江山,对这样的税种进行改革,本身就说明它在税制改革中的分量,也是税制改革快速进行的明证。
    增值税制改革难度本来就不小。改革必然涉及利益格局调整,而且改革方案的选择,也需要专业的支撑。增值税制改革的复杂性和专业性,决定了改革不可能一蹴而就。全面试点能够推开,本身就很不容易。一些在方案设计中可能没有注意的问题也可能在试点中暴露,从而为改革方案的完善争取时间,为改革的正式实施提供更充分的支持。
    增值税制改革的难度非常大。全行业覆盖的增值税制就不容易设计。金融业增值税制有大量的难题需要克服。增值税制改革遇上积极财政政策,又逢上供给侧结构性改革,具体方案的设计,就不能不考虑更加复杂的外部因素。所有这些因素,都会聚焦在"减税"上。新增不动产进项税额抵扣是实实在在的减税,是不会有任何争议的减税。其他的减税就要表现在进项税额扣除的范围确定上,表现在税率的确定上,为了试点的平稳进行,改革选择了行业税负不增加的约束条件。这就给"营改增"全面试点出了一道大难题。
    行业税负不提高不等于具体企业税负不提高。但是,毕竟所有行业税负是由一个又一个的企业税负所组合而成的。全面试点方案显示出过渡性的规定,无一不注意行业税负的前后衔接,是在尽可能保持平稳的状态下,顺利推动"营改增"工作。无论从税率的选择,还是从征收率的设定,这种设计思路都可以清晰地看出来。行业税负不提高既是"营改增"全面试点作为积极财政政策中减税政策的重要内容,又是改革争取社会全面支持的前提条件。但是,为此所设计的改革方案难免复杂,也意味着未来增值税制改革有着较大的空间。
    "营改增"全面试点的顺利进行离不开良好的税收征管工作。完善国地税征管体制改革方案要求国地税部门加强合作但不合并。这种做法较好地解决了调动中央和地方两个积极性问题。但是,有一种客观现实是:建筑业、房地产业、金融业、生活服务业纳税人由原来缴纳营业税改为缴纳增值税,并由国家税务局征收,这大大增加了国家税务局的征管压力。可以说,"营改增"全面试点,如果没有地方税务部门的支持,那么试点的任务是不太可能完成的。
    因此,只有进一步加强国地税合作,试点的任务才有望完成。毕竟,“营改增”之后,国税部门仅仅是管户就增加了1000多万户,工作压力可想而知。只有进一步加强国地税合作,试点任务才能较顺利地完成。试点中,应进一步探索合作的模式与机制,充分调动国税和地税两个部门的积极性。税收征管的改善同时是纳税服务的改进过程,是公共服务型政府的建设过程,也是国家治理现代化的过程。国地税合作,必须将国税部门熟悉增值税的优势与地税部门对行业更了解的优势综合起来,才能收到良好的效果。 
    “营改增”之后,国地税征管体制的进一步完善需要提上议事日程。试点伊始,国税部门加班加点,精神可嘉。与此同时,地方税务局在行业税收征管上的优势不能充分利用,实际上是征管资源的一种浪费。人随业务走,才是最有效的工作方式。如果能够推动国地税的有效合作,乃至融合,那么这将大大促进纳税服务效率的提升。"营改增"过程中的纳税服务是专业的公共服务,如果进行得好,这也可以为更进一步的对自然人的税制改革,乃至政府其他部门的改革提供样板。 
    “营改增”试点后, 必须解决好地方政府收入的来源问题
    多税率、多征收率才能保证行业税负不提高试点目标的实现,但不可否认的是,这也在一定程度上影响了增值税中性作用的发挥,扭曲了市场行为。在理解这么做的现实合理性的同时,试点之后中国必须加快增值税立法进程,增值税立法应该将简并税率并从总体上降低税负作为重要任务来完成。理想的增值税税率应该只有一档基本税率。考虑到现实的需要,增值税税率仍然可以选择一档基本税率加一档低税率的做法,并选择合理的免税范围。基于亚太地区增值税税率偏低的实际,基本税率最终定为10%左右、低税率定为5%左右较为合理。征收率也应只设一档,定为3%左右。
    增值税税负因素仍是增值税立法中需要着重考虑的问题。但是,需要注意的是实际税负,而不是名义税负;需要注意的是谁最终承担了税负,而不是名义上是谁在纳税。对于投资者来说,有意义的是资本回报率指标,而不是缴纳了多少税收。行业税负的概念可能随着现代社会的发展行业税负界限越来越模糊而失去存在的意义。只要是社会需要的商品和服务,在某种程度上都有税负转嫁的可能。税制改革需要密切关注税负转嫁的条件,将增值税立法与市场繁荣更好地结合起来。增值税立法当在释放市场活力、增进市场繁荣上做出应有的贡献。 
    “营改增”全面试点,必须解决好地方政府收入的来源问题。有分级财政管理体制,就必须有完善的地方税体系。营业税本来是地方第一大税种,"营改增"之后,营业税消失了。地方政府收入所出现的缺口必须得到弥补,否则这可能影响地方公共产品和公共服务的提供。“营改增”试点初期,可以将新增增值税收入作为地方税,但是随着试点范围的扩大,试点时间的拉长,再这么做的后遗症越来越多,地方和中央争夺税源的问题可能越发突出,对中央税收收入的负面影响越来越大。
    事实上,一部分营业税收入本来是中央的,将新增增值税收入作为地方收入,也是不合适的。在整个分级财政体制未动之前,通过提高地方的增值税收入分享比例是必须的。有人担心因此而导致市场分割并进而影响全国统一市场的形成,不能说没有道理,但短期内的问题需要短期解决方案,否则过渡期的问题就可能导致全局问题的无解。增值税收入中央和地方五五分享规定的出台,是务实的。不同地区受此规定的影响不同,对应的财政转移支付制度需要进一步完善,改革必须充分调动地方的积极性。中国是一个大国,更应该如此。需要说明的是,当下的增值税收入分享还只是过渡期的做法。中央和地方税收收入的划分,更为稳定的财政体制,这还需要结合整个税制改革和其他财政制度改革的进程综合设计。 
    “营改增”全面试点是税制改革的重要一步。尽管方案还需要进一步完善,但是它毕竟迈出了税制改革的重要一步。接下来,直接税制改革也要稳步推进。针对自然人的税收征管难度极大,更不可大意。在取得最大的社会共识的前提下,加快税制改革,才可能尽快建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代税收制度。

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