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高培勇谈“税改”:“间”减“直”增是正道

2016-06-02 10:38:00 | 来源:中国城市报 | 作者:高培勇

    “间”减“直”增是正道
    到目前为止,中国正式立项的税种有18个。如果我们把财政收入总额作为一个总量,然后把这18个税种的贡献度做成一个饼形图,会得出以下数据:70%的税收来源于间接税;90%以上的税收来源于企业;6%左右的税收直接来自居民个人。这组数据说明,我国的税收来源结构严重失衡,我国的税收制度真的需要进入到一个大规模的调整阶段。
    基于这样的判断,特别是瞄准国家治理能力现代化这样一个方向,新一轮税收制度改革所涉及的税种一共有六个:个人所得税、房地产税、增值税,消费税、资源税、环境保护税。其中,个人所得税、房地产税是直接税——这两种税种都涉及到税收征管机制的重大调整,所以作为配套改革,又加了一个税收征管法;增值税、消费税是间接税。这样一来,整个税制改革的版图就被描述为“六税一法”。
    那么,这“六税一法”是怎样一种改革呢?推进路线是什么?在我国现行的税制结构中,间接税占70%,直接税占30%,这样的税制结构在很大程度上制约了经济的运行发展。由此,所提出的税制改革的推进路线是直接税的比重要增加,而间接税的比重要减少——这里所指的直接税更多地是指自然人税,间接税更多地是指企业税。
    然而,从2013年11月至今,我们回想一下,我国的税收制度改革有哪些动向?哪些已经行动了?哪些还没有行动?哪些还在在研究当中?其中,最抢眼的一个税改项目恐怕是是从2016年5月1日开始试点的全面营改增——全面营改增要减少5000亿元的税收。然而,通过这次税改项目,关键是大家记住了什么?记住为什么要进行营改增了吗?恐怕大家记住的仅仅是所有企业的税负只减不增。
    其实全面营改增所减的这5000亿是有一个过程的,而且还不止于这5000亿。营改增是于2012年开始试点实行的,至2014年,减税1918亿元。2016年,实行全面营改增,并在1918亿元的基础上,将减税额增至5000亿元,即增加3000多亿。还不止如此,在2016年全面实行营改增之后,还会对现行的增值税税率做进一步的简并调整,进而进一步地减税。据保守估计,如果增值税的现行税率下调两个百分点,还会减少4000多亿的增值税税收。这样算下来,整个营改增的进程中,会减税9000亿元。
    大家要清楚,这样的减税是有大前提的,即稳定税负,政府支出规模不减。那么,问题来了,间接税减下去的空间谁来填补?那显然要寄希望于直接税的增加。如果直接税不增加,就变成单纯意义上的减税了,我们所看到的税制结构就不是一个优化的结构了。
    那么,直接税应该如何增加呢?目前列入税制改革规划的两个税种是个人所得税和房地产税,其目标指向都是加税。个人所得税要向综合个人所得税发展,这就意味着纳税内容不仅包含个人工资,还包括其他所有的收入。这样累计纳税,税率肯定会高,进而达到增税效果。目前,除了上海和重庆,我国其他地方的房地产税负是零。今后,不管房地产税采取什么样的税制安排,只要房地产税一开征,房地产的税负就要增长。除了综合个人所得税和房地产税,还有遗产和赠与税。在日本,很少出现连续三代的财团,就是因为有遗产税存在。这样一个税种,尽管对于税收的贡献比例不是特别大,但是对于一个趋于公平、正义的税收制度而言,是不可或缺的。所以,不能将这样一个税种放到抽屉当中,迟早也要将其放到改革序列中。
    因此,此次的全面营改增背后是直接税税负水平的提升,即表面上是间接税的减少,实际上所蕴含的是直接税的全面增加,这也是税改改革的一个本来意义。
    直接税才是主角
    尽管新一轮税收制度改革列了六个税种,尽管大家对目前的营改增关注度很高,但是本轮税改的看点、难点和重点都在直接税上,而不是间接税,不是营改增。
    不过,话又说回来,为何目前我们只谈营改增?因为在历史上它是一个比较常见的税种,而且早在1994年就纳入规划之中,况且,在技术操作上,也没有太大难度,所以推行起来比较容易。而对于综合个人所得税,在技术操作层面,还存在障碍;房地产税的征收,也要看税务局的准备程度,目前来看,还需要一段时间。
    因此,本轮税制改革的看点、难点、重点其实一直锁定在直接税上,不要让全面营改增的推进遮盖了本轮税制改革的主题。只有直接税取得了进展,才可能算本轮税制改革的主题开始产生效应。
    令人遗憾的是,迄今,还没有看到直接税改革的效应。房地产税原来是要排在个人所得税前面率先启动的,当时预计在2017年形成基本框架,2018年或者2019年启动征收,但是现在看来,是裹足不前。个人所得税在这样的一个背景条件下就走到了房地产税的前面,二者的排序有了变化:个人所得税实行综合制在前,房地产税开征在后。不管怎样,它们都处于方案的设计阶段或者立法阶段,还没有进入到我们的日常生活当中。
    为何营改增说改就改,而直接税动作很慢?对于直接税的改革,与其说雷声大雨点小,倒不如说连雷声都在减弱。这究竟是为何?我们不妨分析一下中国 的“税情”。
    在中国,人们对于税收存在几个盲区,其中,最重要的是认识盲区。大多数人只知有直接税,而不知有间接税,这里特指精英阶层。因此,他们眼中只有间接税,没有直接税。2016年的两会上,不少代表和政协委员都将目光聚焦到个人所得税上,而且瞄准个人所得税的一个构成要素,即个人所得税的起征点。
    在我国的税制结构中,间接税占70%,直接税占30%.7比3的比例,人们为何只聚焦比较小的部分呢?大多数人无非把税收当作一种宏观调控的要素来认识,而很少有人把税收当作生活当中一个重要的因素来认识。这与长久以来我们没有将税收的本来面目向大家全面地展示有很大关系。大家看不到直接税和间接税的互补关系,即使直接税增加一块钱,也会心疼。所以,从现在开始,我们要还所有纳税人一个真实的、全面的税收制度全景,让大家了解税收,关注税收。
    除了认识盲区,还有其他的“税情”限制,比如,在中国政府的内部,很多人把“隐形税”比重高误作中国税收制度的优越性;税躲价后,税价混同一起;征管格局“间接+截留”的模式多年未变;当前经济下行与社会稳定并行,导致税改生不逢时。
    尽管直接税遇到“卡脖子”工程,但是考虑到宏观调控的需要,我国还是将税改向前推进了一步,即在财政支出规模不减的前提下,间接税方面,全面营改增,直接税方面,裹足不前,而这两者之间的连带物就是财政赤字。如此说来,我们其实是在做次优选择,用财政赤字全面支持营改增。但我们要清楚,这样的次优选择是有一定的财政风险的,在全面营改增启动的情况下,不要忘了直接税。
    中国的税制改革是在新的历史起点上布局的税制改革,是致力于匹配国家治理现代化进程的税制改革,是立足于发挥国家治理基础性和支撑性作用的税制改革,是经济发展步入新常态背景下的税制改革,也是建立在认知现代税收文明基础上的税制改革。这么重要的改革,看完其改革时间表,只能说任重道远——2015年,预算改革取得决定性进展;2016年,重点工作基本完成;2020年,现代财税制度基本建立。

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