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姚轩鸽:国地税征管体制改革要啃硬骨头

2016-06-07 11:07:00 | 来源:深圳特区报 | 作者:姚轩鸽

    国地税征管机构合作成为今年财税改革的热点话题,中办、国办印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》正式公布,进一步推动了这项改革走向深入。
    国地税两套机构的分设,始于1994年的分税制改革,其直接目的是为了解决当时国家财税治理面临的两大难题——即“两个比重偏低”(中央财政收入在全国财政总收入中的占比偏低与中央财政在GDP中的占比偏低)。因此,分税、分权、分机构的改革举措,也就符合当时的财税体制改革目标。事实证明,这种“分工”式财税改革方案,达成了预期目的,及时化解了国家财政面临的危机与挑战,增强了中央政府在宏观经济调节中的权威与实际影响力,遏制了财政地方主义化的担忧与倾向。可以说,1994年之后财政收入的连年高速、超速增长,与以增值税为主要税种的两套征管机构建立有着毋庸置疑的关系。
    问题在于,以解决“两个比重偏低”问题而启动的分税制财税改革,随着自身逻辑的演进和历史境遇的变迁,可能违背其初衷。比如,"两个比重偏低"的老问题,很可能演化成“两个比重偏高”的新问题。而且,以化解“两个比重偏低”为目标的财税改革,调节的仅仅是政府之间,主要是中央财税与地方财税之间的权利分配不平衡,特别是中央政府与省级政府之间权利与义务的分配问题,即财政收入的“谁多一些,谁少一些”的比例问题。
    分税制导向的财税体制改革,一方面并未实质性涉及中央政府与地方政府之间义务分配的公正问题,特别是省级以下地方政府之间的权利与义务公正分配问题,即公共产品与服务提供的责任问题。另一方面,也没有注重各级政府部门之间财税权利与义务的公正分配问题,致使政府内部之间的财税权利与义务分配也未实现公正平等,导致政府提供公共产品与服务的整体效率偏低,性价比不高,以及所供非所需等。
    分税制导向的财税体制改革目标,在运行了20多年后,其弊端日渐显露。道理不仅在于,分工是为了效率,合作同样有助于提高效率。而这正是此次国地税征管机构改革合作的真正动因与现实理由。毋庸讳言,国地税两套机构分工的效率正在逐步递减,而不少需要国地税机构的合作来解决,这恰恰是由“分工”不明确,缺乏刚性所致。
    与1994年分税制导向的财税体制改革背景不同的是,目前财税体制改革面临的境遇,尽管同样是风险与机遇同在,挑战主要来源于外部,是因为纳税者权利意识的日渐高涨,主诉是对政府公共产品"性价比偏低"的不满意。
    新一轮财税改革,具体到国地税征管机构合作的改革目标,其重点就与分税制导向的财税体制改革有了本质的区别。在这一时期,看似是对两个税务机关征管体制的改革,目标是为了降低和化解 “两个成本偏高”的问题,即征管改革成本偏高与纳税成本偏高,但就其实质而言,却在于如何通过国地税征管机构改革的合作,降低公共产品与服务的成本,提高公共产品与服务的性价比,满足全社会和每个国民不断增长的公共需求,增进全社会和每个国民的福祉总量,防范可能爆发的系统性财税风险,以及因为系统性财税风险可能诱发的系统性社会风险。
    国地税征管改革机构合作的首要难点在于,如何认识和明确这一合作导向的财税改革之真正目的与目标所在。唯有此,国地税征管机构合作的改革,才可能少犯或不犯方向性的错误,避免合作性的征管改革不小心滑入技术性要素的折腾,浪费财税体制改革的历史性机遇。
    其次,国地税机构合作的难点在于,如何从“要我合作”,转化为“我要合作”,从而解决合作的内在驱动力问题。
    真正的纳税服务意味着,纳税人交税后能从政府那里交换到“高性价比”的公共产品与服务。
    换句话说,寻找并建立“我要合作”国地税征管机构改革的动力机制,才是保持国地税征管机构长期合作的根本与关键。
    最后,国地税征管改革机构合作的难点在于,基层税务机关面临的必须"合作"的任务,往往是因为税制层面的落后。有些“合作”,如果税制不优化,即就是用力用心地“合作”,也无法实现降低征管与纳税成本的两大目标。
    国地税征管改革机构合作难在改革目标的明确,难在动力机制的创建,难在财税体制根本层面问题的化解。国地税征管改革机构合作要取得显见的功效,除非彻底弄清楚和解决这三大问题不可。

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