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杨志勇:金融监管体制选择需要考虑哪些因素

2016-06-14 15:55:00 | 来源:21世纪经济报道 | 作者:杨志勇

    金融监管体制选择关系金融体系稳定与金融业的健康发展。中国现行的包括中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会在内的“一行三会”体制已表现出一些与金融业不相适应的地方。这种状况亟待改变。
    是继续维持“一行三会”监管架构,维持既有监管格局,还是建立新的金融监管体制?时下,有的建议将中国银监会、中国证监会和中国保监会合并成立金融监管委员会(金融监管局或类似监管机构),从而形成“一行一会”监管架构;有的则建议“一行三会”合并,“三会”融入中国人民银行,形成中国人民银行统领金融监管架构的局面。
    金融监管体制何去何从?金融监管重在监管目标的实现和效率的提高。金融监管体制选择的问题不能简化为金融监管机构的设置。金融监管机构设置之争很容易将问题的讨论转向部门利益之争,最终无助于问题的解决。现行金融监管机构是按照金融分业经营的要求设置的,适应金融分业经营的需要。随着金融创新的不断涌现,金融业务交叉越来越多,各种形式的混业经营也不断出现。再继续维持金融分业监管的做法,已不利于监管效率的提升,不利于金融业务的正常开展。
    在金融分业监管之初,发达国家走过的道路已经告诉我们,金融创新打破金融分业经营状况是必然的事。一些国家从金融混业经营走向分业经营,又从分业经营走向混业经营,适应了不同时期金融业不同发展阶段的需要。与此同时,有些国家即使遭遇金融危机,也没有改变金融混业经营的做法。金融分业经营是政府规制的结果,是政府不太认可市场在金融资源配置作用的结果,是政府无法适应混业经营给金融监管带来挑战的结果。只要有市场存在,资本就会寻找新的机会,混业经营在金融业务互补上的优势,是分业经营所无法比拟的。分业经营中的金融企业不断通过金融创新,突破规制,得到更多的利润和生存发展的机会。分业经营虽然在规模经济和专业化经营上容易显示出优势,但是这种优势从总体上看还是比不上金融业务互补所带来的竞争优势。因此,最终结果是金融混业经营成为金融业的主流。
    金融混业经营条件下,金融企业既可以混业经营,也可以只从事某种专门的金融业务。也就是说,金融企业可以根据自己的实际情况,选择最适合自己的经营模式。金融业是应该分业经营还是混业经营,是与企业应该专业化经营还是多角度经营相似的问题。一个社会总是应该给不同类型的企业予以不同机会。我们甚至很难说哪种经营模式更佳哪种更坏。二十多年来,中国金融业发展的现实已经告诉我们,金融企业同样也沿着利润最大化的路径不断地寻找更多的利润增长空间。商业银行通过各种通道业务,突破业务限制。各种金融控股集团的兴起,更是让金融混业经营变成了现实。混业经营的金融企业已很难有单一的金融监管机构相对应,单一监管业务的金融监管机构也无法适应金融业务发展的需要。因此,金融混业经营决定了金融监管机构的设置应该统一,即应该有一个统一的金融监管机构,可以同时监管银行、证券、保险以及其他各类金融业务。
    金融监管机构要实现从分业监管到综合监管,并不容易。三家监管机构的合并并非易事。每家机构各有监管优势。理想做法应该是监管机构业务互补,并各有侧重。这样,设立一个协调委员会,以加强监管机构之间的协调。但是,是否有必要在三家监管机构之上设立一个更高的实体机构——监管委员会?现实中,三家机构均直属于国务院。国务院本身就可以管理这三家机构,更何况协调?在三家机构上再设监管委员会,实属多余。机构设置上的叠床架屋,只会增加监管成本,而不一定会提高监管效率。如果一定要有一个专门的监管委员会协调不同的监管机构,那么这样的做法也只应该是短期的。从长期来看,不同监管机构应该走向融合。
    无论选择什么样的金融监管体制,都旨在实现金融监管的目标。之所以需要金融监管,就是因为金融企业的问题具有很强的负外部性,具有传染性,容易导致金融危机,危害金融安全,甚至危及经济安全。做好金融监管工作,首先要形成良好的金融市场秩序,做好金融企业的日常监管工作。金融企业的日常监管是基础性工作。分业监管下没有解决的问题,并不会随着综合监管的实行就得到全部解决。综合监管所解决的是混业经营下的监管问题,单一业务监管问题不会随着综合监管的到来就自动得到解决。无论是什么样的金融监管体制,都需要金融监管专业化水平的提高,都需要金融监管现代化理念的提升。
    金融监管业务本来属于微观监管业务。监管者与被监管者之间,有时被形容为猫捉老鼠的游戏。博弈之中,如何实现双赢,这才是问题的关键。金融监管者的责任是什么?怎么避免金融监管成为市场运行规则的破坏者?如何防止监管扭曲金融资源配置?现实中,金融监管会表现为众多的微观干预,监管者由于监管不当所导致的损失,谁来负担?甚至于,如何来评判监管是否适当都是个问题。显然,如果让金融监管者承担过多的职责,而他们又没有精力执行监管,那么就可能出现监管松懈,一些该管的事务不管了。反之,如果监管职责过少,监管者就有可能监管过多过严。这里的委托-代理问题如何破解?分业经营背景下,大量通道业务、影子银行业务等让金融监管更是难上加难。
    金融监管必须将防范金融风险作为最主要的任务。系统性金融风险的出现就意味着所有的金融监管的失效。金融监管需要建立预警指标的监测的基础之上。随着新经济的出现,哪些新的预警指标才能更合理地用于金融风险的预警,仍然需要深入的研究。“宏观审慎监管”理念的确立让金融监管不再只是微观事务,监管还必须兼顾宏观经济调控的要求。金融监管需要考虑的目标越多,对监管者素质和监管基础信息的要求也越来越多。
    货币政策的实施离不开中央银行。中央银行在宏观经济调控中发挥重要作用。如果中央银行同时能够承担金融监管功能,那么恐怕再也找不出第二家比中央银行更加合适的宏观审慎监管机构了。事实是,中央银行的支付结算、反洗钱等诸多业务也带有微观业务的特征,这些业务可以提供某些中央银行之外的金融监管机构所不容易收集的信息。在宏观审慎监管上,中央银行看似更有比较优势。但是,当货币政策目标与金融监管目标冲突时,中央银行应该选择什么?一个机构目标的不一致性,即使在机构内部,也需要解决不同目标的协调问题。集货币政策执行者和金融监管者于一身的中央银行可以有信息互补和工具互补的优势,这是主张中央银行同时兼有金融监管功能的重要理由。但是,货币政策执行者和金融监管者角色的冲突实际上很难化解,这也是为什么一些国家不愿意赋予中央银行金融监管功能的重要原因。
    经济金融全球化使得一国货币政策如果没有其他国家的配合,效果会大打折扣。金融监管如果没有国际协调,也可能达不到最初设定的目标。
    技术进步也在影响中央银行的未来定位。现实中不乏中央银行将消亡的讨论。中央银行和货币发行联系在一起也只有短短的数百年时间。时下,比特币等数字货币的出现以及无现金社会理念的出现,对作为发行银行的中央银行至少在一定程度上造成了冲击。在一些国家,中央银行的独立性容易受到政治因素的影响,币值稳定目标受到充分就业、经济增长目标以及其他宏观经济目标的冲击,中央银行的特有功能如无法突出,那么存在的必要性就可能存疑。倘若如此,中央银行还能统领金融监管大局吗?
    在混业经营背景下,金融监管机构的合作乃至合并是大势所趋。合作应该达到什么程度?是水到渠成,还是外力推动,加快监管机构的合并?即使合并,这里也会有监管机构内部的分工协调问题。如果有办法做到不同监管机构之间的充分协调,那么不合并也不是不可能的。至少这也可以是阶段性的选择。确实,维持现状的好处是,金融监管可以更加专门化。无论选择什么样的金融监管体制,除却顺应规律,让最有效率的监管体制发挥作用,别无他选。

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