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刘尚希:征税的边界

2016-06-21 10:32:00 | 来源:中国财经报 | 作者:刘尚希

    税收是国家作为社会共同体赖以存在和发展的基础。作为国家的一项核心权力,征税权是有边界的,无节制的征税权都会导致严重的政治危机、社会危机和经济危机,古今中外,概莫能外。作为一项权力,征税的边界是财政政治学、财政社会学中探讨的问题,是关于权力与权利关系的界定。李炜光教授曾在他的著作《权力的边界:税、革命与改革》一书中对此做了深入探讨。对于这种征税权边界的讨论,尽管十分重要,但不是本文的任务。在这里,征税的边界是指对什么样的社会主体应该征税或不应该征税。这对税收制度改革、税收政策制定和税收征管的完善,都是十分重要的一个问题,事关税制合理性、政策合意性和征管确定性。一国家征税,最终都会落到一个个具体的纳税人身上。征税的边界,最终体现在纳税人的界定上。这里所说的纳税人不是网络媒体所说的包括购物在内的税收负担人,而是缴税义务人,是一个法律概念,是在税法和税收条例中明确规定的纳税人。在不同的历史时期和发展阶段,纳税人的范围是不同的,意味着征税的边界是随着经济社会条件的变化而变化的。例如,在自然经济社会,主要产业是农业,工商业只是补充,国家税收多数体现为实物,如粮食、布匹等,纳税人主要是农户。以农户为基础的纳税人制度是农业社会税收制度的基本特征,在我国一直延续到2006年农业税废除为止,仅仅在集体化时期农户不缴纳农业税。新中国建立以来,首次对个人所得征税的法律出现在1980年,实际主要是针对外籍人员和港澳同胞。随着改革开放,放开搞活,部分社会成员的收入远远高于社会平均收入水平,为调节收入分配,于是在1986年出台了两个暂行条例:城乡个体工商户所得税暂行条例、个人收入调节税暂行条例,直到1993年个税改革时废止,针对个人所得征税的法律实现了统一,依法缴纳个人所得税成为全民的义务。从历史的角度来看,随着工业社会的到来,征税的边界总体看是在扩展的。这与“瓦格纳法则”所描述的国家财政规模扩张趋势在逻辑上是一致的。
    在工业社会,国家的税收基础从农业转到了工商业。而工商业的组织化程度不断提高,企业、公司等法人组织日渐成为工商业活动的主体,法人也就成为重要的纳税义务人。故而在现代社会,纳税人分为两大类:自然人、法人。个人独资企业、个人合伙企业和法人合伙企业,都可归结为这两类纳税人。在我国当前的所有税种中,涉及到的纳税人就是这两类。从世界各国来看,也是如此。在发达国家,自然人纳税人已经成为纳税人主体。个人所得税成为发达国家的主体税种,也就证明了这一点。单纯从这两大类纳税人来看,征税的边界似乎是很清楚的。但自然人纳税人与法人纳税人的具体界定则非常复杂,不同的界定反映出不同的税制结构和税收政策导向,也反映出税制和政策内在的价值取向。二从法律来看,自然人纳税人是指具有权利主体资格,能够以自己的名义独立享有财产权利、承担义务并能在法院和仲裁机关起诉、应诉的个人。不论成年人或未成年人,本国人或外国人,均属自然人纳税人。个人所得税的纳税人不分成年人和未成年人,只要产生应税所得,就有纳税义务。至于是以个体为单位,还是以家庭为单位来缴税,是缴税方式问题,不改变纳税人的性质。这与户籍、国籍也没有关系,都是现行税法规定的个人所得税纳税人。本国人在国外、外国人在中国只要产生应税所得,就有缴税义务。这方面的详细规定在个人所得税法实施条例中都可找到。而法人纳税人,是指有独立的组织机构和独立支配的财产,能以自己的名义参加民事活动并享受权利和承担义务,依法成立的社会组织。在我国,一切有独立预算的国家机关和事业单位,各种有独立经费的社会团体,各种实行独立核算的企业等都是法人。法人有依照国家税法纳税的义务,都可以成为纳税人。其中,企业是最主要的纳税人。这里所说的企业,是指从事生产、流通或服务等活动并实行独立核算的法人经济组织,可以是工厂、商店和公司。合伙企业,也是经济组织,经营形式上像法人,但按照现行法律规定,则不是法人。
    从纳税人的角度来观察,不同的征税对象都是对应不同的纳税人,因而可以进一步细分。如个人所得税的应税所得可分为两类:劳动所得、资本(财产)所得,对应的是劳动者和资本(财产)所有者。从现行税法规定来看,劳动所得实行累进税率,资本所得实行比例税率,这也是市场经济国家的通行做法。在现实中,自然人纳税人可能兼具劳动所得纳税人和资本所得纳税人于一身,但对大多数人来说劳动所得是主要的,而对一少部分人来说,资本所得是主要的。而累进税率和比例税率所产生的税收负担却是不同的,其背后反映出市场经济社会的税收价值观。如消费税的税目,实质上对应着不同的纳税人。奢侈品消费税对应的是高收入纳税人,而燃油消费税对应的是有车族。资源税、环保税、房地产税等其他税种也是如此。这些税种扩大征收范围,也就意味着征税的边界在扩大。征税边界扩大的动力是什么?政府需要更多的收入?发挥税收的调节作用抑制某种行为?这需要结合具体的社会历史条件和发展阶段来分析。三税收具有公共性,是为社会共同体而存在的,有两个基本功能:收入功能和调节功能,后者是通过前者派生出来的。征税的边界与这两个功能有内在的关联,征税边界的变化与这两个功能的变化通常是一致的。当收入功能和调节功能都在强化的时候,征税边界就会迅速扩大。复合税制的产生,与此联系在一起。要支撑政府履行更多的公共职能,同时,针对分配差距、生态环保、资源节约、气候改变、健康保护等问题也需要运用税收手段时,征税的边界就会快速扩大。这背后深层的问题是,社会共同体面临的各种各样的公共风险和潜在危机。从这一点来看,征税边界的移动变化趋势,都是公共风险在隐蔽地发挥作用的结果。但这种隐蔽的力量常常难以察觉,更直观地表现为公共权力的作用使然。而公共权力的使用者也误以为征税边界是由权力杖来划定的,使得征税的依据常常失去正当性而遭到民众的反对。
    征税边界通常在三个层面变化:
    一是在税制层面。在这个层面的征税边界通常具有稳定性,其变化是一个渐进的过程。如纳税人向自然人的扩展,需要经历较长的时间。这其中既有税源的变化,也有社会认识的变化。此外,税收制度在税收法定原则的制约下,也难以朝令夕改。修法,是一个凝聚社会共识的过程,不是想变就可以变的。传统理论的制约,也是一个重要因素。在税收理论被经济学绑架的情况下,经济人假设也往往转化对纳税人的假设,并渗透到税制构建和税收政策的制定之中。而纳税人无论是自然人还是法人,既可能是经济人,也可能是社会人。如果把社会人假设置入到税制构建之中,税制改革可能就会呈现新的思路。
    二是在税收政策层面。这在税收工具化的时代,征税边界的变化是频繁的,表现为各种税收优惠政策。对不同的具体纳税人而言,税收政策意味着税负的轻重变化。这与经济形势、政府行为方式往往紧密相连。这在地方政府的招商引资中是运用最广泛的,通过各种变相或隐蔽的方式,悄悄改变征税边界。税收优惠政策的滥用,会扭曲税制,也会扭曲市场机制,导致不公平竞争和资源错配。
    三是在税收征管层面。税法、税收政策的执行是通过征管来实现的。即使通过税法、税收政策已经确定的征税边界,也并不具有现实的确定性,在征管过程中需要再次确定。不言而喻,再次确定的过程往往偏离原有的征税边界。更何况,税收和税收政策很难细化到直接操作的程度,具体的征税边界往往由征管人员来确认,这就是自由裁量权的行使。不可避免的自由裁量权,往往会改变征税的边界。
    征税边界在上述三个层面的变化具有不同性质,在税制层面的变化是趋势性的,反映出税制结构的变迁,在政策层面的变化是波动性的,不直接反映趋势,但其中也可能蕴涵着某种趋势性的要求。而在征管层面的变化,具有职业判断的性质,需要通过征管程序的法制化来加以约束。

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