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刘尚希:如何理解当前的积极财政政策

2016-07-01 13:33:00 | 来源:财新网 | 作者:刘尚希

    1998年搞积极财政政策,2008年再次启用积极财政政策,现在依然在搞积极财政政策,叫法都一样,但含义不同。不同在哪?一个是目标,以前的积极财政政策目标是拉动增长,现在的积极财政政策目标是在稳住增长。这有很大的区别,一字之差,一个“拉”一个“稳”,在财政政策操作上、内容上都会不同。
    拉动经济增长,毫无疑问,就要财政大规模扩张,而稳住增长就不一定非要大规模扩张。当前财政政策对于稳增长更多的是作用在结构上,这一点与以往不同,如果把当前的积极财政政策和以往的积极财政政策视为同样的政策,可能就会对当前财政政策的期待或评价产生偏差,比如赤字率问题,比如债务规模问题。这些期待或评价都可能因为对积极财政政策的内涵理解不同而不同。
    除了目标,当前的积极财政政策在内容上也不一样。过去的积极财政政策主要是靠投资,当前的积极财政政策更多是减税,过去的积极财政政策侧重在支出侧,现在积极财政政策侧重在收入侧,降费减税。当然,必要的支出也是需要的。所以,当前的赤字与以往赤字性质上也有差别,以往赤字更多是因为扩张形成的缺口,所以叫扩张性的赤字,当前的赤字更多是因为减收减税形成的赤字,所以称之为减收性的赤字。从量上来看,两个赤字没什么区别,都是赤字,但具体的含义是不同的。
    第二点,积极财政政策有两个转向。第一个转向是从总量性的政策转向结构性的政策。总量性政策的学理支撑是宏观经济分析框架,常说的“三架马车”,把财政的变量切入到“三架马车”中。很显然,仅仅依赖流行的宏观经济分析框架解决不了中国当前的问题,因为当前问题更多是结构性的,所以说也很不适应。这种结构性政策的学理支撑,我认为就是国家治理结构的分析框架,但国家治理的分析框架还在构建之中。放在国家治理的框架来看,实际就是新的政治经济学。
    当前对很多政策或者改革的理解应当回到十八届三中全会的决定,新时期既是发展的新时期也是改革的新时期。改革的目标就是国家治理现代化,各项改革、各项政策都应当放在国家治理现代化总目标下考虑。如果不考虑总目标,很可能会偏离方向,很可能陷入到一种只见树木不见森林的状态,可能会迷失。制定政策的时候会迷失,评价政策的时候也会迷失,改革的时候会迷失,评价改革的时候也会迷失,因为没有了总目标,没有了总的方向,可能就很难形成共识。所以,谈改革也好,谈政策也好,还是应当回到十八届三中全会所确定的改革的总目标,也就是国家治理结构改革。
    结构性财政政策的学理支撑就是国家治理理论,就是怎样搭建一个新的国家治理结构。没有新的国家治理结构,就不足以支撑当前新阶段的发展,很多问题可能就找不到头绪。我发现网络上、媒体上对十八届三中全会改革的总目标似乎谈得不多了,大家都是就事论事地谈一些问题。
    结构性财政政策毫无疑问也和国家治理结构改革结合起来。全世界主要经济体都在谈结构性改革,不同国家结构性改革还是不一样的,在中国将结构性改革和改革的总目标联系起来,实际上就通过结构性改革推动国家治理结构的重塑,或者说当前谈结构性改革,应当是处在这么一个大的阶段,是对总目标的一种具体化。所以,结构性改革和国家治理结构的重塑应当紧密联系在一起,是具体化的关系,而不是说现在又有了一个新的改革的总目标。这一点应当明确,结构性改革要回到国家治理结构,否则改革就更难以形成共识。
    当前改革之所以出现一些“空转”“打滑”的现象,我认为与对结构性改革的理解上存在一些偏差是密切相关的,看起来与当前的经济形势没有什么直接关系,实际有内在的关联。
    如何在国家治理结构的分析框架下理解财政政策?治理结构一般来讲就是如何调整三个维度的关系,政府与市场的关系,政府与社会的关系和中央与地方的关系。三个维度的关系整合在一起,实际上就构成国家治理结构的基本框架。不同国家在这三个维度有不同的处理办法,也就看到了不同类型的市场经济,不同的社会结构。
    当前,政府与市场的关系,还存在政府缺位、越位问题,甚至还有错位问题。说了很多年,到现在一直没有解决,比如市场的活力与政府监管的关系,政府缺位。比如消费外流,公众都跑到日本、欧洲买消费品,说明供给出了问题,而供给不足的重要原因之一就是政府监管不到位,使公众买什么都不太放心。监管标准、监管效果到底怎么样,其实公众心里很清楚。为什么让人不放心?就是监管没有跟上,导致供给创新的压力和动力不足,如果说假冒伪劣产品、低端产品,甚至损害消费者健康的产品都可以在市场上存在,那些高端的、安全的产品谁会愿意花时间精力去做?监管不到位就导致逆向淘汰。
    中国达到中等收入阶段,公众对消费品质的需求,对健康的需求越来越大,但是政府监管首先就没有跟上,比如说奶业,三聚氰氨事件之后奶业受到很大打击,公众对中国的奶制品失去信任,转而购买国外奶制品。尽管三聚氰氨事件之后,监管确实努力了,监管体制也在改进,但是对政府监管的信心依然不足。所以,消费外流实际是消费者以钞票的方式投的信任票和不信任票,其中有市场的问题,我认为更重要的方面就是政府监管。
    为什么举这个例子?谈供给侧问题,很多人都在讨论产品质量不高,实际上与政府缺位是有直接关系的,所以,供给侧的改革首先解决的是政府的问题,没有一个科学的严密的监管体系,没有高标准,供给侧质量的提升和有效供给就很难真正实现,转型升级是需要压力的,压力既来源于市场,也来自于政府的标准和监管。
    所以,从政府与市场的关系看,我认为现在改革是不到位的。除此之外,还有国企的问题,金融监管的问题等等,都达不到。他们又均与财政密切相关。
    除了政府与市场,还有政府与社会的维度。实际上就是民生与发展的关系,怎么来处理,好像要在民粹主义或资本主义两者之间做选择。我认为刘元春教授说的对,既不是资本主义也不是民粹主义,而应当是社会主义。那么,两者之间又应该怎么样兼顾?改善民生只考虑眼前还是考虑长远还是考虑可持续?实际上对财政政策来说也是一个非常重要的问题。
    曾经有一个时期,在这方面做得不够好。不用说其他领域,就是在支出标准上就缺乏一个整体的考虑,比如说工资问题,退休费上涨问题。这些标准到底怎么确立?我认为现在还有待进一步科学化。现在事业单位就存在一个现象,在职人员的工资没有退休人员高,高校也是事业单位,只要一退休就比在职多拿两三千块钱,到底是鼓励劳动参与还是抑制劳动参与呢?这说明事业单位体制的改革,作为政府和社会关系的核心问题,没有实质性的拓宽和进展。在这些科研院所,与创新驱动的关系就更不用多说了。
    这说明政府与社会的关系现在还没有捋顺。总体上看,政府与社会的关系,还是传统体制框架的延续,尽管改革开放快40年了,但是在政府与社会关系这方面没有实质性的突破和进展,政府与市场的关系没有大的突破和进展。尽管现在中央改革没有完成,但是政府与社会的关系从整体上看依然还是计划经济体制的延续,尽管一些局部的改革,微观的一些改革是有进展的也是有成效的,整体框架并没有真正搭建起来。
    比如事业单位改革,事业单位不是经济组织,不是企业,也不是行政机关,而是鉴于两者之间特有体制下的产物,借用国外概念有的叫非政府组织,有的叫做非营利组织,中国叫做事业单位。这些事业单位都是政府办的,而政府办的这些事业单位实际上又依托于政府各个部门,这与上个世纪80年代国营企业依托于政府的各个主管部门是一样的状态。尽管现在也在对事业单位放权,但有的方面还在收权,并没有真正解决事业单位的主体性问题。他们涉及一个社会的微观基础,搞市场经济要有一个经济的微观基础,也就是企业,社会也有同样的微观基础,就是社会组织。其中,首先就是事业单位,但这方面的改革还没有大的突破,这是一个很大的问题。如果这方面的改革没有重大突破,创新驱动从何而来?
    时间有限,中央与地方的关系就不展开了。
    现在积极的财政政策绝不是凯恩斯分析框架语境下的积极财政政策,而是一种涉及经济、社会以及整个国家治理多个维度的财政政策,可称之为“结构性的政策”。
    从总量的政策转向结构性的政策,与之伴随的还有一个转变,就是从单纯的经济政策转向经济社会的政策,这意味着财政的内涵不仅仅是经济的手段。过去搞物质资本投资,转向经济社会政策后应当更加注重的是人力资本的投资,换一个说法就是公共服务的消费。从支出结构来讲,就是要更加强化公共服务的消费,扩大对人力资本的投资,但在这个问题上很容易发生偏向,偏向公共服务可能转换成福利概念,一旦转换成福利概念,和人力资本的投资可能就没关系了。
    我认为上述两个转向就是当前积极财政政策的重大变化,这样的积极财政政策才能推动结构性改革。为什么会有两个转向?中国目前发展到这个阶段,如果不把握发展的整体性特征,仅仅从经济本身来看发展,那是远远不够的,就像一个人的成长,年轻时候长身体,现在除了长身体更需要坚强的骨骼和健全的身体。国家发展是一个整体的概念,从整体出发考虑问题,就需要一个完整的国家治理结构,这样才会比较成熟,不能像过去一样,在假定其他不动的情况下来搞经济改革推动经济增长。现在在其他方面不动的情况下,经济增长的潜力已经释放完了,当前的结构性改革就是回到国家治理结构的陈述上来,财政政策和这一点是紧密关联在一起的。十八届三中全会有一句话,说“财政是国家治理的基础”,从这个逻辑自然可以推导出来。

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