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“营改增” 建立现代增值税制度的关键环节

2016-05-17 10:27:00 | 来源:中国经济时报 | 作者:

    自2016年5月1日起,我国营改增试点改革推进到全面覆盖阶段,将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业一并纳入。为保障营改增改革顺利推进,财政部和国家税务总局制定下发了 《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》,之后国家税务总局又配套出台了《房地产开发企业销售自行开发的房地产项目增值税征收管理暂行办法》等若干关于行业管理、纳税申报、发票使用等方面的公告。这样,2016年5月1日以后,我国营业税彻底退出历史舞台,增值税实现了对货物和服务的全覆盖。同时,本次改革将不动产纳入抵扣范围,相应始于2004年的增值税转型(从生产型转向消费型)也基本到位。
    中国经济时报:本次营改增试点改革有何背景和意义?
    汪德华:国内一些学者曾批评增值税,认为其具有累退性,无法解决收入分配问题,应当完全被所得税等直接税替代。但在国际学术界,增值税被公认为是以商品和劳务为税基的流转税体系中的最优税种。在现代社会,一国难以仅依赖一种税种满足其公共支出需要,因此混合流转税和所得税等构成的主体税种是必然选择。从这个角度看,增值税作为各国,特别是大国的主体税种之一,也是必然选择。
    人类对于商品及其交易行为进行征税的历史非常悠久。进入工业化时代以来,简单地针对商品征收的流转税,会导致社会化大生产中的重复征税现象,阻碍了社会分工。1917年,美国亚当斯教授首先提出了对增值额征税的概念。1919年,德国的西门子建议以税基相减法的增值税替代多阶段的交易税,形成现代增值税的基本构想。按照公认的看法,1954年法国改革之后的增值税税制,是真实世界中首次出现的增值税。在此之后,欧洲国家普遍接受了增值税,世界银行和国际货币基金组织也向广大发展中国家强烈推荐增值税,增值税迅速在全球流行起来。至今,除美国、少数岛国和石油输出国之外,全球已有160多个国家和地区实施了增值税,覆盖了90%以上的人口,筹集了20%以上的税收。
    追朔历史可以发现,增值税与其他税种有所不同,其税基并不直观,是一种基于理论设计出的税种。但就是这样一种理论构想出来的税种,却在短短60余年间覆盖全球,从来没有哪一种财政工具能像增值税这样在全球快速扩张。因此,增值税被国际学界普遍认为是财政史上最令人称奇的创造。不过,按照一些学者的看法,增值税并非单一的一种税,而是一系列的税。各国在增值税的征收办法、抵扣范围、行业覆盖范围等方面,均有不同的选择,可以说各有特色。
    1994年的税制改革,将增值税确立为中国的主体税种之一。在税制设计上,中国很好地学习了国际经验,如征收办法采取发票抵扣制,确立17%为主体税率等。但是,受征管能力、宏观经济环境等因素的影响,中国的增值税不允许固定资产投资进项税抵扣,是国际上较为少见的生产型增值税;增值税仅覆盖制造业和批发零售业,而绝大多数服务业部门则实施营业税。由此当时我国的增值税税制并未与国际主流接轨,尚有从生产型向消费型增值税转型,扩大增值税覆盖范围到服务业,俗称 “转型”和“扩围”的两大改革任务。
    其中,服务业和制造业分别实施营业税和增值税,对于经济发展的扭曲作用尤为严重。一方面,营业税是对产出总额征税,因此存在重复征税问题,由此会扭曲服务企业的经营决策。另一方面,由于服务业部门的营业税不能在增值税链条中加以抵扣,因此在相同的情况下,工业部门更愿意内部提供服务而非从外部购买。这种税制安排对于服务外化产生抑制作用,由此也导致在中国经济整体服务化的同时,制造业反而减少了外部服务投入。
    经过2004年开始的多地试点,2009年中国启动增值税转型改革,允许机器设备类固定资产投资进项税纳入抵扣链条。但由于当时建筑业实施营业税,2009年的“转型”改革依然不彻底,转型后的增值税只能称之为半消费型增值税。
    2016年5月1日全面推行的营改增改革,则是同步推进“扩围”和彻底“转型”两大改革任务,标志着中国增值税税制已与国际主流全面接轨,是建立现代增值税制度的关键环节。一方面,所有服务行业均以增值税替代营业税,“扩围”改革任务得以完成,避免了重复征税。另一方面,随着建筑业实施增值税,厂房建筑类固定资产投资进项税纳入抵扣链条,消费型增值税税制得以真正确立。
    本次“营改增”还确立了所有行业税负均“只减不增”的原则,由此将带来当年约5000亿元的减税规模,是积极财政政策更有力度的体现。然而,减税仅是营改增改革红利的一部分,更为重要的改革红利是减少经济运行中的扭曲,提升经济效率。一些基于试点地区的研究已经发现,随着“营改增”的实施,企业间的分工更为深化,产业关联更为紧密。从建立现代增值税税制的角度看,这种减少经济扭曲的改革红利影响更为深远。
    一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构
    中国经济时报:本次营改增试点改革具有哪些突出特点?
    张俊伟:第一,这是从推进供给侧结构性改革、加快经济动力转换高度部署的改革。党中央、国务院对此高度重视。第二,这次改革贯彻了渐进式改革的理念,无论是前期的试点探索,还是随后的调整中央和地方收入分成比例,都是逐步推进的。这样做,有利于减缓改革带来的冲击,有利于实现平稳过渡。第三,改革制度设计强调利益共容。在政策操作上,给企业提供多种选择(可以采用一般计税方法,也可以采用简易计税方法),避免了“一刀切”。与此同时,在政策设计上突出了利益导向,引导企业为追求自身利益最大化而付出更多努力,而企业努力的方向恰恰就是政府税收改革的目标。
    白彦锋:2014年7月中共中央政治局审议通过 《深化财税体制改革总体方案》之后,财政部部长楼继伟在进行解读时就指出,这是一场关系国家治理现代化的深刻变革。深化财税体制改革不是政策上的修修补补,更不是“扬汤止沸”,而是一场关系国家治理现代化的深刻变革,是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。
    从逻辑看,预算管理制度改革是基础、要先行;收入划分改革需在相关税种税制改革基本完成后进行;而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。按照中央的部署和要求,2015年开始实施的新《预算法》标志着我国预算管理制度改革取得了决定性进展,而2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务,2020年各项改革基本到位,现代财政制度基本建立。可以发现,此次我国营改增改革的全面实施不是“单兵突击”,而是协调配合、整体推进。仅以其对政府间财政关系的影响来看,不少人担心,营改增改革全面实施之后,地方政府失去了其营业税这个原来最大的地方税种,地方财力是否会受到冲击和影响。事实上,中央为此做了很多工作。第一,根据《国务院关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知 (国发〔2016〕26号)》,营改增改革之后,国家将保持现有财力格局不变。既要保障地方既有财力,不影响地方财政平稳运行,又要保持目前中央和地方财力大体“五五”格局,即中央分享增值税的50%,地方按税收缴纳地分享增值税的50%。第二,根据《关于全面推进资源税改革的通知(财税〔2016〕53号)》,国家将从2016年7月1日起推进矿产品资源税从价机制改革,同时推进水资源税费改革试点,并将逐步扩大资源税征收范围,这也将有助于补足地方财政收入。第三,2010年以来我国启动了资源税的从价计征改革,地方财政的资源税收入因此增加。为此,根据《关于提高石油特别收益金起征点的通知(财税〔2014〕115号)》,从2015年1月1日起,国家将石油特别收益金起征点从每桶40美元提高至每桶65美元。这相当于在中央财政和地方财政之间进行了“跷跷板”改革,即中央财政将部分使用特别收益金收入“让渡给”了地方财政。以上这“三箭齐发”充分表明“营改增”的全面实施,中央做了全面的顶层设计,既有“前呼”又有“后应”,必将保证我国此轮税制改革在2016年取得关键性胜利,为2020年我国全面建成现代财政制度奠定税制基础。
    此次营改增试点全面实施的另一个重要特点就是,始于2004年的增值税由生产型转型消费型的转型改革基本到位。通常来讲,增值税有生产型、收入型、消费型等三种。生产型不允许扣除任何外购固定资产部分的进项税额,税基最大。我国1994年分税制改革之初,为了增加政府财政收入、实现提高财政收入占GDP比重的“振兴财政”,同时也是为了遏制当时固定资产投资过热导致的通货膨胀,国家选择了生产型增值税。生产型增值税实施10年来,基本实现了上述改革初衷。而后,应对知识经济调整、不断提高我国产品技术含量和附加值的重任又凸显出来,促进国民经济转型升级的内涵式发展就变得非常重要。为此,我国在2004年率先在东北、中部等地区启动了增值税转型改革。作为渐进式改革,国家2009年在全国所有地区、所有行业推进了增值税转型改革,允许企业抵扣新购进机器设备所含的进项税额,但当时留下了“不动产”这个“小尾巴”。此次营改增试点全面实施之后,不仅流动资产,包括不动产在内的所有固定资产所含的进项税额将可以全面抵扣,这将极大地降低企业税负;同时考虑到“营改增”之后,消除了过去的重复课税、税上加税,企业税负结构也将得到极大优化。如果说过去生产型增值税税基过大、纳税人“吃亏”了的话,那么现在增值税越过收入型增值税向消费型增值税“一步到位”,将需要逐年折旧的不动产等固定资产全部一次性以 “趸付”的形式在购入当期全部扣除,就相当于政府财政主动向纳税人“让税”,政府真正成为了纳税人“沉默的合伙人”。如果说在“政府与社会资本合作”当中,民间部门还“逡巡不前”、“狐疑不定”的话,那么此次通过营改增试点的全面实施将增值税转型改革一步到位,则是政府财政真心实意地拿出了“真金白银”。
    清理税收拖欠是造成4月份营业税快速上涨的最主要原因
    中国经济时报:根据最新财政统计数据,今年4月份营业税收入增幅高达74.8%,剔除“营改增”转移收入影响后增长70.7%,如何看待这种现象?它和“营改增”有什么关系?
    张俊伟:出现上述局面,我想与房地产市场回暖有关,但也与调整中央与地方收入分成比例有关。前面提到,“营改增”倒逼中央和地方利益关系调整。确实,国务院已经发出通知,明确“营改增”后调整中央和地方收入分成,由原来增值税中央和地方75∶25分成,营业税留归地方,改为对新的增值税收入中央和地方“五五”分成。考虑到“营改增”后,增值税收入占我国税收总收入的40%以上,这次调整分成比例的影响堪称第二次分税制改革,其影响是十分巨大的。具体到4月份营业税收入的快速增长而言,其影响有两方面:一是有的地方基于对改革精神的误解,沿袭1994年分税制改革的“经验”突击收税,临时冲击收入以扩大基数。我就听到一个例子,地方税务局以加强征管为名,提前向个别企业征收数月的营业税收入。这是违反依法征税要求的,对地方政府扩大收入基数也没有意义。事实上,国务院通知说得很清楚,收入核定是以2014年收入为基数。临时冲击收入对地方政府增加收入分成没有作用。二是各地地方税收系统想在移交管理权限之前清理税收拖欠,以确保自身的地方政府的收入权利。因为改革后营业税的征收管理权限要划归国家税务局。两者相比,我个人认为,清理税收拖欠是造成4月份营业税快速上涨的最主要原因。
    正确认识“营改增”后因管理力度加强而带来的“不方便”
    中国经济时报:也有人反映,“营改增”也给企业带来了很多的不方便,例如:开发票难、抵扣难等现象,对此如何理解?
    张俊伟:这次全面铺开“营改增”改革,时间紧、任务重、准备工作繁杂,税务系统为此付出了艰巨的努力。前段时间,所谓“五加二”、“白加黑”,对国税职工来说属于工作“常态”。但我们也要看到,“营改增”毕竟是重大改革。在营业税和增值税两个系统切换时需要时间和过渡期。所谓开发票难、抵扣难现象,都是过渡期中存在的问题。我相信随着时间的推移,上述问题都会解决。应该看到,前段时间税务系统做的大量准备工作,其目的就是为了减少上述过渡中的矛盾和冲突。
    另外,对于“营改增”后因管理力度加强而带来的“不方便”,我们要正确认识。任何税制设计都涉及到税收管理成本和税收遵从成本。营业税具有简便灵活的特点,无论是管理者还是被管理者,其税收成本都是相对较低的。而增值税因为是对扣除成本后的产值征税,无论是对税收征管能力还是对纳税人的会计核算制度都有较高的要求。所以,增值税的税收成本较高。并且,对小企业而言,上述感受更加强烈。但和增值税改革的收益相比,这个社会成本是较低的,并且是必须支付的。我相信,随着新的纳税习惯的形成,也随着信息技术的广泛运用和税务代理的发展,这个问题会逐步得到缓解。
    有待推进的增值税改革
    中国经济时报:“营改增”的全面推进,标志着中国现代增值税税制进入基本定型阶段。在税制方面,还有哪些改革有待推进?
    汪德华:在“营改增”的全面推进过程中,税收征管方面还有诸多挑战,实施效果还有待观察。在税制方面,有待推进的改革有:
    一是多档税率如何简并。本次 “营改增”,对服务行业采取了11%、6%两档税率,由此导致当前我国增值税多档主体税率的局面。从国际发展趋势看,主体税率仅有一档是改革方向,体现了税收中性。税收改革过于频繁,将会扭曲经济运行。如何抓住有利时机,平衡不同产业间的利益,一步到位简并税率至仅保留一档主体税率,将是重大挑战。
    二是若干特定行业增值税税制如何完善。在增值税全面覆盖所有行业的前提之下,如金融行业、公共服务业的税制如何设计,在国际上也是前沿问题。特别是金融业,“营改增”基本上将原来营业税税基简单平移过来。而从国际的发展趋势来看,金融服务业的增值税实施模式逐步统一到“欧盟模式”、“加拿大模式”、“澳大利亚—新西兰模式”三种类型,其税基选择、征收方式等均有所不同。未来如何根据中国的国情,为这些特定行业选择合适的增值税模式,是亟须突破的重要领域。
    三是增值税的功能是否可以拓展。由于以薪资为税基的企业、职工社会保险缴费或“工薪税”,其在效率和公平方面均存在较多问题,一些国家已启动以增值税为各类社会保险筹资的改革,通俗地称之为“社保增值税”。这是增值税功能的重要拓展,是新的发展方向。从中国现实情况看,社会保险缴费费率过高,由此对企业负担和就业均有很强的负面影响。中国是否可以借鉴国际经验启动“社保增值税”替换部分社保缴费的改革?这是值得探讨的重要方向。
    “营改增”全面实施后对中国经济社会将产生深远影响
    中国经济时报:“营改增”全面实施后对中国经济社会将产生哪些深远影响?
    张俊伟:受1994年工商税制改革和分税制改革影响,营业税是目前我国地方政府的主体税种,也是服务业承担的流转税的最主要部分。“营改增”的重大意义,可以从如下几方面来理解:1.当前我国正处在产业升级、经济转型,由“上中等收入国家”向“高收入国家”、“爬坡过坎”的关键时期。“营改增”通过向服务业企业大幅让利,为第三产业发展注入了新的活力,有利于经济结构调整,有利于加快经济转型。2.“营改增”改变了购入服务难以进行税后抵扣的难题,“营改增”推行后,有利于创造公平的环境,为深化社会分工、加快专业化服务机构的发展创造了良好的外部条件。3.“营改增”牵一发而动全身,倒逼中央政府完善分税制。营业税是地方主体税种,由地方税收系统负责征收;改为增值税后,则由国家税收系统负责征收,由于来自第二、三产业的税收混合在一起,原有的分税制自然也就无法延续了。形势的发展倒逼着中央政府出台措施来完善中央和地方收入划分。
    白彦锋:第一,“营改增”全面实施之后,纳税人为了尽量抵扣进项税额,会避免“大而全”、“小而全”的企业模式,促进服务外包和专业化分工。2016年 《政府工作报告》明确提出“提升消费品品质,加快质量安全标准与国际标准接轨”。“营改增”全面实施之后,有助于促进我国加工制造业和生活服务业“同线同标同质”,促进供给侧结构性改革,减缓经济下行压力,从根本上提升居民对“国货”的信心,将更多的购买力留在国内,增强我国产品和市场在国际上的竞争力。
    第二,生活服务业向来分散经营,国家提高管理水平的难度很大,营改增改革有望成为加强生活服务业等“老大难”管理的“快刀斩乱麻”利器。为了进项税额的最大化、自身税负的最小化,各增值税纳税人将有内在动力从规模较大、经营较规范的一般纳税人那里进货,这对于生活服务业等第三产业的“扶大限小”、促进企业做大做强、规范经营都将产生重要而长远的影响。今年央视“3.15”晚会报道的网络订餐乱象有望得到彻底根治。
    中国经济时报:围绕“营改增”,后续还会有哪些动作?
    张俊伟:用“一石激起千层浪”来形容“营改增”的影响,是最恰当不过的。全面推开“营改增”后,地方政府失去了主体税种,从而把地方收入体系建设提高到了新的历史高度;另一方面,全面推开“营改增”,也使现行增值税制度的问题凸显出来 (如税率过多,企业间税赋不平等等),需要采取措施予以解决。从这个角度看,“营改增”绝不意味着结束,而是意味着改革新突破和新局面的到来。

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