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评论:房地产税对建设现代财政制度至关重要

2016-05-31 08:48:00 | 来源:中国证券报 | 作者:

    现代财政制度服务于全局,服务于国家治理的现代化,是离不开直接税建设的,而中国的直接税制度建设中很关键的就是房地产税。房地产税已经讨论很多年,但是回顾中央这么多年来历次正式发出的文件,可以发现,对房地产税改革的方向是肯定的。而且在经过了多年的物业税的试点之后,又有上海、重庆两地当时称为房产税(其实就是消费住房的保有环节上税收要从无到有)的改革。这一制度建设在两地试点之后,我们在十八大给出顶层规划性质的非常重要的文件里面,可以看到一个非常明确的指导意见,就是“加快房地产税立法并适时推进改革”。
    十八届三中全会以后,在全面改革推进过程中,关于房地产税的看法仍是大相径庭。如果按照不唯上、不唯书、只唯实的精神,笔者认为应有一套在逻辑上贯通的关于房地产税改革的认识。现在要搞市场经济,建设现代国家,必须要建设现代财政制度,而现代财政制度服务于全局,服务于国家治理的现代化,是离不开直接税制度建设的,进而要说,中国的直接税制度建设中很关键的就是房地产税。
    中央不仅提出要加快房地产税立法,而且还要“逐步提高直接税比重”。直接税主要可以从哪些操作点入手来提高它的比重?现在能够考虑的,一是房地产税,二是个人所得税。房地产税在住房保有环节是从无到有,个人所得税总体来说是要全面设计,它的低端(就是刚过了“起征点”的低中收入阶层)税负是要往下调的,而它的高端特别是原来的超额累进税率不能覆盖的明显先富起来的高收入阶层,实际税负应有所上升。这两个方面之外,还有涉及有争议的遗产和赠予税,笔者认为现在不具备具体设计并推出遗产与赠予税的条件。
    如果按照三中全会非常明确而权威的改革方案设计,这是必须抓住不放的一个制度建设问题,那就对应了现在决策层清晰给出的表述,就是要着力推进供给侧改革。在改革上说的结构,首先就是制度结构,制度结构要处理复杂的利益结构、利益格局问题。比如税制,它的结构问题就是多税种、多环节、多重征税的复合税制这种制度安排。对于供给侧改革,笔者认为制度供给是龙头,制度供给当然包括了攻坚克难地推进这些不可回避的重点改革任务,房地产税就是其中之一。在中央明确提出概念与指导方针后,大家都在领会供给侧改革,而推进房地产税改革,笔者认为就是其中一个应有之意。
    从实证的角度来看,搞市场经济必须承认市场经济的一些共性规律。而美国一些经验值得借鉴,笔者多年前在美国做访问学者时就注意到,美国地方层级的政府收入中,如果从比重来说,房地产税所占的比例高的可达到90%以上,低的也不会低到40%以下。这样一个作为主体税种的房地产税,支持着美国地方政府解决钱从哪里来的问题,然后就是处理好它的职能履行,把钱用好,将政府作用按照他们的法律框架、制度规则发挥好的问题。这样一种经验,借鉴在其他的经济体里,包括不少新兴市场经济体里,都可以看得出来是得到了回应。
    经过这么多年的发展,我国直接税的作用仍然较弱。从整个政府的税收收入来看,70%左右是来自间接税,直接税收入的作用相当弱。在这方面,显然是在种种条件制约之下缺少现代化税制特征的。而现在所说的房地产税,作为一个现代化取向下的长效机制,可以使地方税体系建设和地方政府职能的合理发挥相互内洽。现在再往前看,要经历房地产业发展繁荣相伴随着的城镇化高速发展过程,至少有30年左右的时间。现在真实的城镇化水平,按照中央提出的户籍人口城镇化率是40%,国际经验表明,在70%左右的高位才会转入低平发展阶段,按照每年提高一个点估计,也要走30年。在这种情况下,房地产业匹配城镇建成区的不断扩大当然是国民经济的支柱,但是这个支柱能不能健康地发挥它的作用至关重要。
    现在关于房地产税种种作用的分析可以论证,它有利于促进房地产市场健康发展,有利于促进这个产业对国民经济发挥好重要支柱作用。反之,如果这个支柱建设不到位,房地产领域会不断地困扰国民经济,在这方面我们缺乏长期的稳定制度框架作为稳定器。
    另外,房地产税对我国现在需要特别重视的共享发展、收入再分配,有独特的意义和可能做出的积极贡献。作为直接税,除了有筹集政府收入作用,特别重要的是它会发生按照支付能力原则以税收调节而“抽肥”的作用。而抽肥之后就能“补瘦”,政府用这部分财力扶助弱势群体,加强保障房建设,促进社会福利。其实这也是一个共赢,这不是让先富起来的人伤筋动骨,是他们在发展、享受的层面上适当做些利益让渡,所以合理设置的直接税本质上是一个共赢的税收。而这样一来,总体来说中国直接税比重的提高,就可以使间接税的比重下降,宏观税负保持稳定的情况下,整个社会的税收痛苦会减少。因为越来越多的收入是有支付能力的人群在发展、享受层面做了一种让渡,而不是大量的实际税负是经由间接税落到消费大众身上。以这样税负结构优化的调整,降低整个社会的税收痛苦,当然就是促进社会和谐。
    对于实施房地产税的可行性,笔者认为,国外有私有土地,但是也有公有土地,但无论最终所有权是公有还是私有土地,所有住房一律要开征地方政府掌握的不动产税。同时,从理论逻辑上也可印证:既然上世纪80年代的我国国有企业要经过“利改税”与其它企业一样上交所得税,那么这种逻辑和实践,也可以把它引申到房地产税。同样的道理,在国家所有权的土地上,不动产的持有主体,是有自己相对独立的物质利益的,这种独立的物质利益,如有必要通过立法设税,完全可以进行这种调节。
    《物权法》已经给出社会公众所关心的40年到70年的住房土地使用权方面到期怎么办的解决原则,物权法上叫用益物权,规定到期应予以自动续期(而不是重新购买使用权),无非是要在今后更细致的立法过程中明确自动续期所应该遵循的操作细节,这样可以稳定社会预期。
    值得注意的是,搞社会主义市场经济和中国特色的现代化,从追赶到赶超,必须守正而出奇。笔者前面所说的美国经验,带有共性规律成分的,必须在认同这种市场经济规律之后走制度建设的正道,这就是所谓“守正”——不可能又搞市场经济,又否定市场经济存在共性规律,必须认识、适应、尊重和敬畏市场规律,建设和市场经济匹配的长效调节机制。而“出奇”则是对中国更直接的挑战和考验,因为我们不可能简单照搬别国经验,就走出一条中国现代化的社会主义市场经济之路,必须认识到、解决好在特定的国情、特定的发展阶段、特定的一些渐进改革路径约束情况下,怎么将现代化之路走通,让社会各方接受房地产税改革。
    因此,笔者认为,中国不能照搬美国的房地产税普遍征收模式。必须找到在立法时,社会可接受的最大公约数,形成社会可接受的制度设计,这就是所谓“出奇”,就是要适合中国国情。这样的改革才能够支撑继续成功地从追赶到赶超,来实现我们的现代化。
    笔者认为对于房地产税的积极探讨,是要在立法过程中鼓励大家各抒己见,力求凝聚基本共识而实质性地往前推进房地产税改革。如果按照现在人大有关方面的回应,房地产税立法已经进入一类立法,也就是在去年下半年明确提出进入立法规划以后,它是排在“第一阵营”的。怎么样处理必须要有的“第一单位扣除”的问题。笔者认为,目前框架是清楚的,我们有不动产登记制度形成的信息支撑,所有的不动产信息可“一网打尽”,在实际操作的过程中,可以把所有应该纳税的不动产包括消费住房普遍覆盖之后,按照不动产登记信息的依据,依法做第一单位扣除,是第一套房也好,是人均多少平米也好,先征后返,或者叫先记录在案然后结算。
    在这样一种守正出奇的框架下,大家还应该认识一下在立法推进方面,时机怎么看待。今年笔者注意到,管理部门在年度的改革和工作安排里面,没有提房地产税,但在人大立法方面的信息是列入了一类立法。显然,这个事情还是在按照它的内在逻辑展开。但是笔者分析推测,中央很关心房地产去库存,有关部门可能担心现在强调推进房地产税立法过程,会对去库存带来心理上的对冲。笔者建议,应该将问题挑明,既然是房地产从黄金时代转换到白银时代,它还会往下发展,分化过程中间结构性的对策特别关键,我们在立法这方面是不是可以考虑积极地推进立法,同时要给出一个信息:立法一旦通过之后,执行的时候是可以区分先后的,比如房地产税首先可以考虑先在北、上、深、广等地区依法实施,这也符合供给侧改革结构化区别对待的处理思路。

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