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高培勇:减税不减政府支出是治标不治本

2016-11-24 08:54:00 | 来源:新浪财经 | 作者:

    “中国宏观经济论坛”(2016-2017)于2016年11月19日在北京中国人民大学举行,中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇出席并发言。
    高培勇表示,大家都喜欢减税,政府也希望给大家减税,但是问题是什么呢?减税过程中要考虑政府支出规模有多大,要花多少钱。如果只减税不减政府支出,那么最后将产生赤字,赤字归宿落在借债上。
    他举例道,今年仅仅一般公共预测,政府支出是18万亿,如果18万亿不减,仅仅是减税,意味着什么?增加赤字,很多人主张得那样,不惜财政赤字超过10%,实行减税,最后赤字归宿落在举债。比如今年减了1万亿,但18万亿支出不动,就得增发1万亿国债。有变化吗?
    以下为发言实录:
    高培勇:大家上午好!我今天发言可以概括为四个字:比对,专业。具体来讲,针对毛振华教授提出的两个底线,稳增长和防风险,强调稳增长和防风险的双底线,我们应该更加强调比对、更加强调专业。
    什么是比对?我们注意到从去年中央经济工作会议之后,我们整个宏观经济政策的布局和操作是在经济发展的新常态背景条件下进行的。我们所举的旗子是供给侧结构性改革,一个背景、一个旗子,现在我们站在2016年年末,并且很快就要迈入2017年,我们需要做的事情肯定是这样的。在这样的背景条件下,在2016年我们做了一些什么?面对2017年,我们应当做些什么?2016年以来,我们整个宏观经济政策做了很多方面的调整,比如说在财政政策上,我们一方面扩大政府支出,一方面实施减税,同时也增加了财政赤字。在货币政策上也有一些安排。
    但是一个不可回避的问题是,如果我们给它换一个背景,同时也换一面旗子,这些内容还能不能成立?比如我们把后面背景换一下叫做经济发展的旧常态,我们把手里举的那面旗子变成扩大需求的宏观经济政策安排。就是2016年以来我们所做的所有的有关宏观经济政策操作的事情还能不能成立?我想很多人会说,绝大部分都是成立的。为什么呢?因为我们对这套做法太熟悉,因为我们过去宏观经济政策操作基本主要着眼的是逆周期调节,面对经济下行压力,面对稳增长政策的需要,我们肯定是着眼扩大需求。所有政策,包括扩大财政支出,包括减税,包括增加赤字,其实在很大程度上,在很多方面都是离不开需求管理,都是离不开以往的扩大需求的宏观经济政策的操作轨道。
    但问题在于什么呢?我们毕竟承认已经进入了经济发展新常态,我们毕竟强调的是要实行供给侧结构性改革。我们的宏观经济政策操作是不是要有所区别于以往的宏观经济政策的操作路线?我觉得这是必须要回答的一个问题。从理论上讲肯定是这样子,肯定应该如此。可问题是该如何去操作?中央经济工作会议的说法就是在适度扩大社会总需求的同时,着力推进供给侧结构性改革。既然主要矛盾在供给侧,所解决的主要问题也要落在结构性改革方面,不管是回顾2016年还是前瞻2017年,我觉得我们得给自己树立这样一个认识,就是要比对,过去我们是怎么做的,现在我们应该做哪些调整。如果没有这种比对的意识,我觉得很可能我们会不由自主的重复以往的操作,结果到头来就发现,虽然我们背景变了,虽然我们举的旗子变了,但是我们做的生产是过去多年反复做的事情。这是第一。
    第二,专业。不知道各位注意到没有,最近一段时间,特别是在经济下行压力逐渐加大的条件下,经济学界有一种很大的声浪,就是说我们还可以进一步“放水”。表现在我的专业领域就有这样的说法,中国财政赤字即便今年达到3%,但是还是远远不够的,可以进一步扩大。有人说即便扩大到财政赤字占GDP的10%都是没有太大风险的,都是可以实施的。
    这就牵涉到一个问题,究竟我们的财政目前是什么状况?我是有这样一个根深蒂固的理念,不是自己专业领域的事情,如果要涉及,要特别特别地小心。因为这里不仅仅牵涉到专业训练问题,还有一个对本专业领域的跟踪和他所掌握的学术信息的来源问题。比如说赤字,今年中国的财政赤字,名义上是3%,这只是一个预算赤字,决算的时候肯定会突破3%.且不说这个,问题在于哪个呢?我们赤字历来有名义赤字和实际赤字之别。大家知道去年1月1日开始我们实行新的预算法,新预算法和老预算法之间最大的区别,就是老预算法所覆盖的只是财政预算,叫一般公共预算。新预算法所覆盖的是四本预算,包括一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算、国有保险金预算,这是新老预算法之间最大的差别。那么问题来了,目前我们说1.8万亿财政赤字占GDP3%,只是一般公共预算赤字,这是名字的。如果稍微拓展一点,说另外三本预算是什么状况呢?稍微往外走一步,发现政府性基金今年发行了4000亿专项债券,这4000亿专项债券是不是政府信用基金赤字呢?要打一个很大的问号。肯定是算的!
    第二,刚才我进来的时候正好听到在讲债务问题,地方债置换,到目前为止今年已经发了5万亿,这5万亿的地方债的置换,按照国际通行做法当然不计入当年赤字,这是常识,没有问题。但是不计入是有前提的,就是以往曾经计入过赤字,每个国家国债余额,往前追溯是理念财政赤字的累计,以往计过财政赤字。但是联想到2015年之前中国地方债从来都是私生子,从来是不被认可的,老预算法明确说地方债是不能列赤字的,以往没有列过赤字,现在却需要进行置换,这就有了问题。原来是私生子,现在要上户口了,上户口的时候,它的赤字效应该怎么去考虑?这是一个很大的问题。不考虑显然是不行的。将来你过一段会发现什么问题呢?说中国国债余额有多少的时候,你会发现他不是中国政府以往历年财政赤字累计,他缺了一块,是少了一块,就是十几万亿的地方债,在国债余额的时候会突然多出来。
    第三,我们知道今年以来通过发改委,通过国家开发银行发行了一种金融债券,最后形成产业发展基金的一般建设性支出。8月底的时候已经是1.8万亿,9月份、10月份还没有新的数字,这笔债大家理所当然的列入到总债务率当中,但是肯定没有把它当做国债。可是我却要把它列入国债,起码是准国债。为什么呢?因为这个债明确规定财政是要贴息的,财政贴息的比例高达90%.从财政贴息这个角度,这笔债是中央政府要负责确保的,而举债、不举债最大的关键点在哪?就是利息该不该含的问题,如果是零利率,就是我希望借无限的债,只有利率是支撑债务最根本的机制所在。所以这以前你是不是也要打一个折扣,计入在这个系列当中去呢?还有,目前各地在兴起的PPP,三个P当中其中有一个P是政府资金,政府资金从何而来呢?那一定是通过发债得来的。所以如此债务规模,放在和GDP比值上,按照今年70万亿GDP计算,大家不妨算一算这个比例是多少?
    因而,讨论中国宏观经济问题,特别是讨论中国宏观经济政策问题,我觉得我们真得强调一点专业的门槛。我们需要的是真正学有所长,真正能解决问题的政策判断和政策分析,绝不是漫谈者和票友。什么地方都可以说上两句,这显然是不行的。特别是在我们这样一个层面上,因为我们所说的每一句话,在决策者看来都是专业水平的最高代表者,你不能指望决策者比你更专业。我们所从事的经济学研究,在宏观经济政策研究层面上不属于学术问题,或者更多的不属于学术问题,而属于什么呢?属于人命关天的政策建议。一旦被采用,那就有可能对中国实际经济运行直接产生影响。
    举一个例子,今年7月26号中央政治局讨论分析宏观经济形势,做出了一个非常新的部署,有一个口号叫“降低宏观税负”。当然这个是一个具有转折意义的新提法,我说的具有转折意义,至少回溯20年,从来没有这样的提法。大家记得1997年东南亚金融危机的时候,那时候也会有人提减税,但是管理层很快给大家做一个回应,叫做“有增有减的结构性调整”。国际金融危机到来的时候,2008年,大家又呼吁减税,决策层在分析的时候给大家一个呼应,叫做“结构性减税”,不管是有增有减的结构性调整还是结构性减税,但是有一个前提,就是税负水平是不变的,要确保的。
    即便是十八届三中全会部署新一轮税收制度改革,即使新一轮税收制度改革当中涉及到减税的内容,但是也没忘了加一个四个字的前提叫做“稳定税负”。所以大家看到政治局部署降低宏观税负的时候,直接把着力点不是在结构,而是触及到总量的时候,大家为之欣喜。于是我看到这样的说法,加大减税,减五千亿不够,一万亿也是可以的。但是问题是我们拿什么支撑减税呢?各有各的主张,我看到几乎所有主张都瞄准一条:不惜扩大财政赤字,扩大财政赤字办法去减税。干吗呢?给企业降成本。这种出发点无疑是好的,但是这种出发点忽略了两个东西:
    第一,这样的操作路线和传统的以刺激需求为主要着眼点的扩张性的宏观经济政策的操作有何不同?显然是一样的。在过去宏观政策操作过程中,但凡触及到扩张性财政政策,我们知道三个基本点:第一,增赤。第二,增支。第三,减税。这个没有什么不同的。我们问的是如何确保这样的减税能落在供给侧,能落在结构性调整上?没有下文。
    第二,我说他不够专业,不够专业在哪呢?在目前条件下推行的减税,中央政治局提出的降低宏观税收水平显然是瞄准给企业降低成本,怎么能让你的减税落实在降成本上而不是落实到其他方面?这是要有讲究的。用这样的尺度进行衡量,你会发现真的是不够专业。胡老师在这里,我做博士论文的时候写的是国债,他给我写的评语,我对国债的比较研究还是知道一些的。
    大家都喜欢减税,我个人更喜欢减税,目前个人所得税,人大一年交的相信也很高,政府也希望给大家减税,不是不希望。但是问题是什么呢?就是政府支出规模有多大,他要花钱。比如今年仅仅一般公共预测,政府支出是18万亿,加上其他是23万亿,我们就说18万亿,我们很希望政府减税,但是不要忘了其背后的东西,政府的支出规模在增加。
    如果18万亿不减,仅仅是减税,意味着什么?增加赤字,就是很多人主张得那样,不惜财政赤字超过10%,实行减税。但是问题是赤字的归宿落在什么地方?肯定是举债。所以从最终宏观效应来看,对政府而言,在政府支出不变的条件下,减税操作就变成什么呢?举债和税收两种融资方式之间的相互替代。比如今年减1万亿,这1万亿减了,18万亿不动,怎么办?得增发1万亿国债。大家说有什么变化吗?
    有人告诉我,没问题,因为政府的债是永久不还的,他可以用不断置换的办法延续下去,不会给增长造成什么负担。果真是这样吗?起码有一条不要忘记,政府债务和税收相比都是有利息支出的,利息支出不能作为置换要素融入到那个体系,这是一个铁律。如果利息放在里面,这个国债就是滚雪球的扩大,这是一个恶性循环,任何国家都是不允许的。我们需要做的就是利息支出和还本支出分流,还本支出用置换办法不断滚动,但是利息这块就是加大利息补助,现在我们国家财政里面利息补助已经很高了。我们就说一万亿,按照最低利率计算,我们就说4%的利息,一年多少钱?400亿。到2017年这400支出就产生了,如果支出规模不变,18万亿要加上400万亿,后年呢?大后年呢?如此滚动下去,你会发现这不是降成本,而是增成本,这是很重要的一个考虑点。
    另外一个考虑点,降成本的目的是干什么?是要调整资源配置格局,要企业占有更多资源,但是如果政府支出不变的条件下,这样一种降成本措施安排对民间来讲只是做了一件事,把该交的税变成了该买的债,你实际控制的资源配置规模有变化吗?我们说是没有变化的,所以这个给我们提出一个非常重要的难题,就是要降成本,肯定要减税,无疑是这样的。但是减税的操作路线既和过去没什么两样,又蕴含着非常大的风险。这样的操作显然不是我们想象的。
    怎么办呢?其实大家考虑减税的时候,如果专业的话,一定要问自己税目的是干什么?是为了给政府提供支出保障。如果作为根本这块要素不同时作出调整,减税就是落不到实处,起码在供给侧结构性改革背景下,落不到结构问题,落不到供给侧,这是我们经常遇到的问题。所以考虑到这一点,你必须得说从专业角度来讲,从比对效应来讲,和过去操作不同,又比较贴近这个领域目前规律的,得强调什么?税收减少和政府支出减少同时去做。转过来就要探讨政府支出究竟能不能减?减到什么地方去?我觉得这是很重要的一个例子。
    第二个例子是营改增。营改增现在已经进入到评估阶段了,5月份开始到现在总在问营改增进展状况怎么样。营改增干什么?它显然不同于以往的税收制度改革路线,1994年就是很大的改革,要比对就是比对这一条。营改增更多的是税收制度的结构性调整,而不是事关税收总量的改革安排。他做的就是结构性调整。
    为什么做营改增?一方面是把服务业和第二产业纳入到一个大家庭当中,是一样的。另外就是从间接税偏高的税制结构版图当中脱身出来增加一些直接税。我们总说中国企业税负是世界上比较重的,原因是什么呢?是在中国的宏观税负水平并不比其他高的条件下,我们的宏观税负约等于企业税负,我们基本上所有的税负都是从企业那拿的,所以需要做一个结构性调整,从企业那拿的少一点,从个人那多一点。
    所以做营改增,不能说营改增做的怎么样,还要说补充手段的直接税制推动的怎么样。未来的不确定,其实影响的不仅仅是未来,直接影响当下的行为。
    所以我们回过头来回顾2016年宏观经济政策操作安排的时候,并且前瞻2017年宏观经济政策布局的时候,适当的强调一点比对,一定要比照过去的操作方案而有所调整,适当的强调一种专业,更多的注重宏观经济政策本身运行的规律性,这恐怕是我们当下要注意的。

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