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李志军:以大数据为基础 强化税收风险管理

2017-01-09 15:22:00 | 来源:中国经济时报 | 作者:

    充分利用大数据和现代信息技术手段,通过提升税收相关数据采集能力以及数据分析和应用能力,有利于把政府和社会各部门蕴含的大数据优势转化为税收治理优势,进而构建以税收大数据为基础,以解决征纳双方信息不对称为目标,以对涉税信息的采集、分析、利用为主线,以数据比对为核心,构建计算机处理与人工处理相结合的风险导向型的税收征管信息平台。
    ■国研视点
    大数据时代的来临是现代互联网、云计算和物联网等信息技术发展的必然结果,对社会经济发展的各个方面都将产生深远影响。毋庸置疑,大数据时代也给税收征管工作带来了许多挑战,但同时也为税收征管模式的转型升级提供了难得的发展机遇。
    对于税收征管而言,贯穿税收征管全过程的关键因素是现代信息技术和大数据,这也是改进和创新税收征管工作的重要生产力。充分利用现代信息技术手段和大数据来提升税收相关数据采集能力以及数据分析和应用能力,有利于把政府和社会各部门蕴含的大数据优势,转化为税收治理优势,进而构建旨在解决税收征纳双方信息不对称,以税收征管大数据为基础,通过采集、分析、利用涉税信息,以数据信息比对为核心,人工处理与计算机处理相结合的风险导向型的税收征管信息平台。
    以大数据为基础的风险导向型的税收征管系统,其核心在于“信息”,这也是信息化促进税收征管现代化的必由之路,全面高效地抓住和利用相关涉税信息是税收管理的关键,有利于破解税收征纳双方信息不对称难题,提高税法遵从度和税收征收率,是全面提高税收征管工作水平的必然选择。
    风险导向型税收征管信息平台构建应遵循的基本原则
    一是依法征管原则。税收法定主义是一项基本的法律原则,可以分为课税要素法定和依法稽征原则,这些原则都要求税收征管机关必须严格按照相关法律来征收税款,不得擅自更改课税种类、违背征税程序。依法征管原则体现出税收征管的法制性,征税主体与纳税主体的权利义务都必须得到法律的明确界定。
    二是效率原则。从效率原则的角度分析,在税收征管信息平台的构建过程中必须做到尽量简化征管程序,积极应用现代科技手段来进行税收征管,这是在大数据和“互联网+”时代下必然的发展趋势。只有借助信息化的征管方式,才能提高税收征管的质量与效率。
    三是程序正义原则。程序正义原则要求税收征管必须严格依照税收征管程序的法律规定来展开,当前我国已经制定了统一的税收征管程序法律,纳税人在纳税过程中有法可依,税务人员的执法随意性也进一步得到避免。在税收征管信息平台的构建过程中,必须继续坚持这一基本原则,贯彻程序正义理念,有效提升税收征管的程序正义性。
    四是保障纳税人合法权益原则。税收征管实际上也是一种利益博弈,如果不注重保障纳税人合法权益,则容易侵犯纳税主体的权益。因此,在税收征管信息平台的构建过程中,必须坚持保护纳税主体权益的原则。在增强税务征管人员服务意识的同时,必须强化纳税人合法权益保障与征管权力之间的平衡。
    风险导向型税收征管信息平台的框架结构
    我国税收征管模式已经开始发生重大转变,从传统的以收入管理为重心的征管模式,逐步转向现代的以遵从管理为重心的征管模式,这表明流程管理并非大数据下税收征管的核心功能,而是以流程管理为基础,利用智能化进行大数据的采集、分析和处理,掌握尽可能的涉税信息,对大数据进行深入分析。以税收大数据为基础,改进税收征管流程,提高征管效率,降低征纳成本,提高遵从度,优化税收服务。
    1.税收征管信息平台的总体架构。
    税收大数据是指各类数据的综合,主要由以下几部分构成:一是税务部门信息系统提供的数据,是指由税务人员专门采集、加工、处理、积累的涉税信息数据。二是来自纳税人方面的涉税信息数据,是指纳税人提交的各类纳税申报表、发票、财务报表等数据。三是来自第三方的数据,是指直接或间接与纳税人经济活动和税务部门税收征管产生联系的数据,这些数据由税务部门和纳税人之外的其他机构、事业单位或企业法人等提供。
    比对机制和新的运行模式是税收大数据的基础和核心。比对机制,是指由计算机和网络信息系统自动将 “税务信息系统数据”“第三方数据”与“纳税人纳税申报时提供的各类数据”进行验证比对,以确定纳税人当期纳税申报的真实性和准确性,从而减轻征纳双方信息不对称问题。
    新的运行模式是四段递进、层层深入的数据处理架构,即形成计算机信息处理→识别风险→纳税评估处理→税务稽查处理。首先,运用计算机信息系统对税收大数据进行比对、处理,运用风险导向的理念和模式,识别出高风险领域,确定涉税信息存在疑点的相关纳税人;其次,基层税务机关的纳税评估部门对相关的疑点纳税人进行审核分析、约谈、调查核实,以便查找和落实问题;最后,税务机关的稽查部门对评估部门移送的案件,按照相关权限和职责开展进一步的查证惩处。
    2.第三方信息比对系统的构建。
    在税收征管信息平台中,第三方信息比对处于关键环节。这是因为,一方面,税收大数据中的两类信息——税务信息系统信息和纳税人提供的信息已基本成形,税务部门对其的利用较为充分。另一方面,第三方信息在税收大数据中具有完整性、权威性、可验证性和批量性等特点,具有极大的利用价值,无疑可以在税收征管信息平台的信息比对中发挥关键作用。但目前来看,对于来源极其广泛、涉及的主体复杂多样的第三方信息,税务部门虽有所掌握,已利用的数据却微乎其微,是税收大数据中亟待充分和深入挖掘的部分。因此,拓展第三方信息、深度挖掘其在税收征管中的应用价值是当前税务部门构建税收征管信息平台的重中之重。
    基于第三方信息建立自动化纳税评估系统。按照纳税人识别号,运用计算机程序把由相关第三方提供的纳税人的有关涉税信息进行自动归集汇总,与纳税人的纳税申报表进行核对,从而确定其纳税遵从程度,并据此采取相应管理措施。分为不同情况进行具体处理:对于工作疏忽、计算失误等无意性不遵从者,发出限期核对、纠正甚至约谈举证通知;而针对纳税申报表上的信息与第三方提供的信息明显不一致的有意性不遵从者,需要在系统自动进行风险提示后,再深入进行人工分析,对涉嫌明显逃税的,移交税务稽查部门核查。
    3.持续优化和扩展税收征管信息平台的外延。
    我国金税三期工程规划了“一个平台、两级处理、三个覆盖、四个系统”,其中,“一个平台”是指在整合网络硬件和基础软件系统的基础上,建立一个统一的技术基础平台:“两级处理”是指依托统一的技术基础平台,逐步实现在国家税务总局和省局集中处理税务系统的数据信息:“三个覆盖”是指大数据的应用内容逐步覆盖各级国、地税务机关,并与有关部门联网,覆盖税务管理的重要工作环节,覆盖所有税种:“四个系统”是指在业务重组、规范和优化的基础上,构建一个包括决策支持和行政管理等相关辅助业务在内的四个信息管理应用系统。具体包括相应的硬件、应用系统、网络、运行维护和安全体系建设等。在金税三期规划的基础上,应重新审视社会经济新形态、信息生态链,扩展和优化税收征管信息平台的构建。税收征管信息平台既包括法定的税收管理部门,也需要一系列其他合作者的参与,如各类电子商务、电子支付和物流信息平台以及信息专业分析服务机构,而且税收征管信息平台应保持与时俱进,持续优化和扩展。
    树立风险管理意识,强化税收风险管理
    在新形势下,税收风险管理是税收管理的有效方法。而“大数据”正是这一管理理念的核心基础。要实现税收风险管理目标,需要开展一系列的具体工作:首先,税务部门要深度挖掘、分析和整合海量涉税数据;然后,对纳税人进行客观的风险识别、确认和排序,并依据风险等级对相关纳税人实施相应的风险管理应对措施,从而避免或减少税收流失。因此,税收征管信息平台应树立风险管理意识,强化税收风险管理。目前,浙江、江苏等地税务部门已经有效开展实施税收风险管理,这也充分表明,以“大数据”为基础的税收风险管理是中国未来税收征管改革的大方向。事实上,早在2012年的全国税收征管工作会议上,就提出了构建以风险管理为导向的现代化税收征管体系的战略。在制定税收风险管理战略规划基础上,税收风险管理涉及一系列相互联系的具体环节,包括对税收风险的识别、分析、排序、应对处理和评估监控等。税务部门实施风险管理后,通过涉税信息的采集与深度分析判断纳税申报的真实性和准确性,从而实现对税收流失风险高的纳税人的集中管理,最大效用地使用有限的税收征管力量,利用大数据助推税收征管信息优势,从而降低税收征管风险,提高纳税人的税收遵从度,并提高税收征管质量与效率。
    提升数据采集和应用能力
    税收大数据是税务部门最核心和关键的征管资源。为了不断提升税务机关的核心竞争力,必须加强对税收大数据的交换共享、智能比对和逻辑相关分析。一方面要不断提高采集大数据的能力。拓宽采集渠道,全面获取各方各类涉税信息,以监控各类流转税的征收;获取银行信息和各类社会征信信息,以监控自然人的税收缴纳情况;取得房地产和车船信息,以监控财产类税收的征收情况;为了加强对跨境税收的监管,要努力获取各种国际情报交换信息。另一方面要深化对大数据的处理和应用。加强对各方涉税信息内在关系的梳理,绘制涉税数据基因图谱,为有效实施税收风险管理提供方向和确定靶子,切实保障税制改革目标的实现。
    适时推进税收征管机构改革
    我国税收征管模式已经发生了重大变革,从注重收入管理转向关注遵从度管理。因此,需要按照税收信息流程来重新设置相应的机构和岗位,如合并国税局、地税局为一个综合系统。具体确定各级税务部门的机构职能,如由县区局来执行涉税信息采集、纳税评估等;而大数据比对、第三方信息拓展和纳税评估宏观指导由省级局执行;总局负责总体规划,可根据需要考虑设置直属执行局。
    加强信息网络化建设,提高税收违法成本
    在大数据时代,数据处理变得更迅速、简便和快捷,人们可以在瞬间处理成千上万的数据。各单位的信息系统得以建立,互联网的发展使得信息的传递更便捷。因此,一方面,税务部门可以依照职权向有关单位获取涉税信息;另一方面,其他部门和单位也可以从税务部门获取纳税人的纳税诚信信息,甚至税务部门要主动公开或报送给相关部门纳税人的税务违法行为,其他部门可以以此进行诚信评价,为相关业务和程序设置纳税诚信关卡,实行税务违法零容忍,严肃追究其相应的法律责任。只有多管齐下,才能为税收征管信息平台的良性运行提供健康有序的社会环境。

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