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闫坤:建立与现代化经济体系相适应的现代财政制度

2017-11-14 09:56:00 | 来源:经济日报 | 作者:

    我国正在进入全面深化改革的新阶段,需要通过更为全面、深入的财税体制改革让财政尽快肩负起国家治理基础和重要支柱的历史使命。因此,中央对财政的要求和需求也在不断更新,从党的十八届三中全会决定到十九大报告对于财税领域发展与改革的表述变化恰恰说明了这一点。在既定的现代财政制度框架下,深化财税体制改革又进入到了一个新的历史阶段,需要以新的面貌开启新的航程。
    新起点:十九大报告为财税体制改革提出新目标新要求
    党的十九大报告关于财税体制改革的论述集中在“贯彻新发展理念,建设现代化经济体系”部分,提出要“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系。”而十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的相关论述为:“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。”并依此提出三方面的要求:一是改进预算管理制度,二是完善税收制度,三是建立事权和支出责任相适应的制度。可见,从十八届三中全会到十九大,在由预算制度、税收制度、财政体制三个方面搭建的现代财政制度框架下,改革内容至少发生了以下两方面的变化。
    变化之一:以处理中央和地方财政关系为核心的财政体制改革成为首要任务
    十九大报告将财政体制改革从第三的位置提升到首位,之所以会有这样的变化,主要原因为两个方面:一是基于改革均衡性的考虑。根据木桶原理,盛水量的多少决定于木桶的短边。在成功实现了预算法修订、营改增等税收制度改革后,财政体制正是现代财政制度的短边。只有把短边补齐才能整体达到现代财政制度的要求,整体体现现代财政制度的建设水平和程度。否则,先进的预算制度和税收制度匹配落后的财政体制,现代财政制度就不能名副其实。二是基于改革攻坚的考虑。之所以成为短边,是因为财政体制改革是三方面改革中最难攻克的堡垒,其核心是理顺中央和地方财政关系,而这是一个亘古难题。在任何国家进入一个新的发展阶段时都需要界定清楚中央和地方的权责,这必然涉及到中央与地方财政关系的调整,涉及到切蛋糕、触动既得利益的问题,比预算改革和税制改革要困难和复杂得多。
    变化之二:改革内容和改革重心有所调整
    由于改革进程的深入和改革环境的变化,十九大报告将改革内容进行了相应的调整。在财政体制方面,十八届三中全会重点在于明确改革方向,十九大则在对社会主要矛盾做出新的判断之后将全面深化改革的重心放在解决发展的不平衡和不充分上,并基于此对财政体制改革提出进一步的要求。一方面以权责清晰的更高要求替代权责相适应的较低要求,一方面将发挥中央和地方两个积极性的要求具体化为建立财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。在预算制度方面,由于立法已经完成,因此将目标锁定在制度建设层面,即建立全面透明、标准科学、约束有力的预算制度,并将“提高效率”扩展为“全面实施绩效管理”。在税收制度方面,改革的任务已经全面铺开,目前尚需配合财政体制改革健全地方税体系,而在供给侧改革降成本的要求下,稳定税负的目标已被降低税负取代,体现出税制改革的进一步深化。
    新展望:未来的财税体制改革
    由于财税体制改革自身进入了攻坚期和深水区,加之国内外经济形势复杂,改革环境具有较强的不确定性,因此继续深化财税体制改革,一方面要从发展平衡的角度提高税收的收入再分配功能和地方财政的可持续性,另一方面要应对经济增速换档而增大的财政收支缺口。
    一是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系
    要取得改革的全面胜利,不能回避事权与支出责任划分改革这一财税改革中“最难啃的硬骨头”,而是需要打起精神直面对待,按照十九大报告“赋予省级及以下政府更多自主权”的要求,着力解决财政领域不平衡不充分的问题,以此项改革带动所有深化财税体制改革任务的最终完成,建立现代财政制度。十九大为此提供了权威依据,未来,各级政府的财政权利和责任将更加清晰化,并将在此基础上实现权责对等且可动态调整的最终目标。这需要从理顺中央和地方财政关系的角度推进财税体制改革,一方面分领域列出事权清单,按照公共服务性质在中央地方间进行事权划分,从一开始就按照权责对等原则和事权性质配置支出责任;另一方面在事权和支出责任划分的基础上,进行中央和地方收入划分改革,需测算地方财政支出需求和地方政府债务可承受能力,统筹考虑地方主体税种的培育、中央地方共享税划分和地方政府债务安排;与此同时根据上述收入和支出划分的结果安排转移支付,属于财力缺口的通过一般性转移支付弥补,属于中央委托事权的资金需求通过专项转移支付满足,在各项制度健全的前提下,约束激励机制充分发挥作用,无需再通过要求地方配套资金的方式对地方政府进行约束。
    二是以全面绩效化为目标健全我国预算管理体制
    根据十九大报告提出的全面实施绩效管理的要求,加速完善绩效预算管理架构、管理机制、绩效目标、指标体系等要素。从花钱必问效、无效必问责的角度推进财税体制改革,一是严格执行新预算法,因为新预算法已将绩效的思维贯穿于预算编制、预算执行、决算以及预算审查的各个环节;二是建立由事前绩效评审、事中绩效跟踪、事后绩效评价构成的全过程绩效预算管理机制;三是注重决算质量,统一预决算格式、科目、指标和统计口径,增强预算、决算的可比性,通过对比确定预算编制效果和预算执行效果。此外,还需在强调绩效的基础上,遵循新《预算法》为预算管理体制改革指明的方向,强化《关于深化预算管理制度改革的决定》中的改革事项进一步落实。
    三是通过拓展“两个空间”推动税制结构实质性变革
    根据十九大报告提出的要求,税制改革需尽快将建立健全地方税体系纳入改革日程,尽快解决“营改增”改革带来的地方主体税种缺位问题,进一步理顺中央与地方财政关系,从短期来看解决这一问题可以通过提高增值税地方分成比例,从长期来看应当与其他方面的财税体制改革对接,重新进行中央与地方收入划分。事实上,仅将注意力放在地方税本身并不能真正实现健全地方税体系的目标,而是要推动税制结构实质性变革,需拓展“两个空间”,一是直接税比重进一步提高的空间,二是间接税进一步减税的空间,为供给侧结构性改革创造良好的税收环境。在我国的减税进入实质上降低税负的新阶段,需从增强税收调节功能的角度推进财税体制改革,一方面增强税收的宏观调节功能,保持对企业减税负,尤其侧重于对小微企业、高新技术企业、初创企业的税负减免,依法开征环境保护税,对矿产资源和自然资源全面实施资源税改革;另一方面增强税收的微观调节功能,即收入再分配功能,加快推动以家庭为纳税单位的综合与分类相结合的个人所得税制,在完善相关技术手段的基础上健全财产税体系;与此同时,进一步简化增值税税率,使之更科学合理的同时延续营改增的减税效能,花更大的气力完善消费税制,根据我国消费水平变化和消费结构的升级调整课税对象,激发出消费税潜在的收入再分配效能。只有让整个税制全面健康可持续地发展,地方税体系才能更顺利地建立健全。
    四是破解“三向叠加”的财政收支缺口的加速扩张 
    未来,财税体制改革除了专注于构成现代税制的以上三个方面的改革外,还需要优化改革环境,理顺财政收支的关系,缓解当前的收支矛盾与压力。目前,我国财政收支面临着“三向叠加”的压力,收支缺口加速扩张。“三向叠加”中的第一个方向是经济新常态导致的财政收入下行,第二个方向是供给侧结构性改革所要求的减税降费,第三个方向是财政支出刚性。在这三个方向同时施压的情况下,我国财政收支缺口呈现加速扩张趋势。这需要从加强财源建设的角度推进财税体制改革,一方面完善政府与社会资本合作机制,在更广泛的领域撬动更大规模的社会资本加入公共服务提供的行列,减轻财政压力;一方面探索更有力的财政资金盘活和统筹机制,唤醒所有沉睡的财政资金、整合所有分散的财政资金,不留死角;另一方面,健全地方政府债务管理制度体系,在形成闭环管理的基础上,加大制度弹性,提升地方政府债务缓解财政收支压力的潜力。
    (作者系中国社会科学院农村发展研究所党委书记、研究员)

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