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美国减税与就业法案的影响

2018-01-05 16:10:00 | 来源:国家税务总局税收科学研究所 | 作者:李旭红

    一、美国税改的背景与过程
    (一)背景
    美国制造业从20世纪80年代起由于行业外迁以及金融业的高速发展开始逐渐萎缩,制造业产值占GDP比重不断下滑,就业人口不断流失。尽管美国当前经济复苏进程基本稳定,多项经济指标处于良好态势,但仍然难掩其产业空心化的危机。该危机导致美国实体经济和虚拟经济的发展不断失衡,社会结构两级分化以及贫富差距不断扩大,其既不利于美国进一步加大教育投入和提升综合创新能力,也难以支撑经济的可持续增长。特朗普就任美国总统已将近一年,其在竞选和就任初承诺的如废除奥巴马医保法案以及进行大规模基础设施建设等刺激经济的政策在制定或出台过程中屡遭挫折,因此其团队开始重点关注税收改革,通过推出自1986年以来最大规模的减税方案,以期振兴美国经济。
    (二)过程
    特朗普政府最早于2017年4月26日正式提出税改纲要,国会因其忽视减税后如何弥补财政缺口的问题而没有予以通过;经过沟通和妥协,政府又于9月27日推出税改框架,仍不及预期的减税力度和缺少详尽的细节。10月19日,美国参议院投票通过2018财年预算方案,允许税改在未来十年新增1.5万亿美元赤字,为特朗普税改扫清重大障碍;议案通过后,共和党能够在国会投票中以51票的简单多数通过税改。11月2日,众议院共和党公布税改法案,提出一项名为《减税与就业法案》的税改计划;11月9日,参议院财政委员会共和党议员也提出了一份《减税与就业法案》。12月2日,共和党税改法案获参议院通过,但两院税改法案仍存在一定分歧;12月15日,美国国会共和党人公布税改议案最终版本,参众两院的共和党议员达成一致,并在同一周内进行表决。
    2017年12月22日,特朗普在白宫正式签署了《减税和就业法案》。相比共和党最初提出的较为激进的法案,经过两党和两院的博弈后,此次税改法案进行了较大的妥协和退让,最终得以立法并将于2018年1月起正式实施。
    二、美国税改的目标及主要内容
    (一)目标
    此次美国税改的两个关键词是减税、简化,并且主要作用在直接税。相比间接税,用直接税进行税改效果时滞较短,起效更快。根据这份法案,特朗普寄希望于通过税制改革来撬动美国经济增长、创造更多的就业岗位,简化美国多年以来繁冗的税制,减轻美国中产阶级家庭税收负担,让美国企业更有竞争力。同时,通过降低企业所得税税率加上属地制原则,促进美国资本的回流,吸引投资,促进美国经济的增长。
    (二)主要内容
    1、将联邦企业所得税的八档超额累进税率(大公司平均税率约为35%)改为采用单一税率21%,对规定范围的中小企业不征公司所得税,而征个人所得税,并且应税收入减计20%。相对之前税改之后的税率有所降低,并且税制得到简化。但是,此次税改仅限于在联邦层级降低企业所得税率,并不涉及州一层级的税收。美国的税制结构主要由三个层面构成,联邦层级、州层级及县市层级。通常,除联邦层级征收企业所得税,州一层级也会征收企业所得税,根据2017年的数据显示,例如,新罕布什尔州的企业所得税率为8.2%,伊利诺斯州为7.75%,纽约州为6.5%,印第安纳州为6.25%,新墨西哥州为6.2%。所以,美国在联邦层级对于企业所得税率的降低,并不代表完全的降低税负,因为还有州一层级的企业所得税负担存在。
    2、个人所得税保持税率档次7档不变,除了第一层应税所得为0-9525美元的税率仍为10%,没有变化外,其他档次的税率均有所降低,其中最高个人税率从39.6%降至37%。并且标准扣除额翻倍,提高了个人替代性最低限额税(AMT)和遗产税的起征点;大多数个人减税政策将在8年后(2026年1月1日前)失效,而企业减税是永久性的。
    3、对于居民(包括自然人和企业)的境外所得,采用属地原则,将境外利润的抵免法改为免税法。即无论在境外交税多少,回到境内均不需再交。并且美国企业从持股10%以上的海外子公司获得的股息免税,同时大幅修订国际税制来避免企业向境外转移利润、投资和工作岗位,这将刺激美国在国外的资本输出。
    4、废除奥巴马医改中“不买保险、就交罚金”的个人强制性条款,使富人不再为穷人的医疗买单;允许在北极国家野生动物保护区开发石油和天然气。
    在特朗普看来,税改法案生效后,美国家庭将获得3.2万亿美元的减税。预计将有4万亿美元的资本从海外回流。根据美国国会联合税收委员会报告,此次税改会使联邦收入在未来10年内减少1.456万亿美元。
    三、美国税改的影响
    (一)增加美国债务和预算赤字
    美国此次减税力度巨大,这是继前美国总统里根在1986年签署《税制改革法案》后的新一轮的大规模减税,但根据美国国会预算办公室预测,美国直到2023年都会存在巨额赤字。受财政赤字制约,2018年美国在环保、教育、社保等公共民生福利领域支出均将有不同程度削减。
    为了缓解赤字问题,政府在税改法案中已经制定了相应措施。一是修改法案最初版本中取消企业与个人替代性最低限额税(AMT)的决定,选择保留个人AMT以保障财政收入;二是法案规定个人所得税税率仅为暂时性降低,未来存在通过回升个税税率以弥补财政赤字的空间;三是政府在法案中调整了部分原有税收优惠和正常扣除项目等内容以将财政赤字维持在可控范围内;四是废除奥巴马医改法案的强制投保规定,以此减少财政支出。此次税改法案将对不同人群、阶层、行业产生不同的效果,因此导致美国政府难以准确预测税改效应,在如何筹措资金以应对财政赤字方面,其考虑到一可以凭借信用向世界银行借钱,二可以向中国或日本等国家借钱。但是,因此美国外溢的债务将会对全球的资金流动产生影响。
    (二)减税利好富人阶层,加剧贫富分化
    美国企业所得税税率在本次税改中虽降幅巨大,但由于取消部分税前扣除优惠、限制利息费用扣除等,实际降幅远小于此;且对于原来适用15%税率的企业而言,实际提高了税率。此外,在本次税改中,享受企业所得税税率下调的对象仅限C型公司,即所谓大型集团公司、上市企业,受益面仅占全部企业的8%左右;而美国近3000万户的穿透实体,即个人独资企业、合伙企业等不享受该政策,仍需缴纳个税。
    对于个人所得税,法案废除了每人每年4050美元的年度扣除标准,导致减税效果大打折扣,无疑会加重人口较多家庭的税负;且每档个人所得税税率虽有不同程度的下调,但由于每档税率的适用范围均有调整,反而提高了一些个人的税负,如应税所得在20万美元以上的个人申报者适用税率从原先33%提高至35%,应税所得为0-9525美元的纳税人个税税率仍为10%。此外各档税率在名义上都有所降低,但实际上真正获益最多的是以特朗普家族为代表的富人阶层。
    税改法案把遗产税的起征点加倍,还增加个人替代性最低限额税(AMT),同时废除奥巴马医改中“不买保险、就交罚金”的个人强制性条款。当废除了个人强制性条款,意味着以特朗普代表的富人阶层不需要再为穷人的医疗买单。根据美国国会预算办公室判断,取消强制医保税将会导致超过1300万人缺乏保险,并推动保费平均上涨10%左右。
    以上税改法案的变化,主要有利于富人阶层,很多人都还没有达到享受更低税率的标准。征税不仅要考虑税收的实际承担者,还需考虑不同收入阶层的结构,虽然富人能够贡献最多税款,但是靠富人缴纳所有税收是不可能的;相对来说穷人享受更多的公共服务,应当承担的更多的税收责任,但是却没有能力。因此,征税要在以上两者之间的找到平衡。特朗普此次推出的“让所有人都受益”的税改法案,实际上对富人的影响远大于其他阶层,这将导致进一步扩大个人财富差距,不利于税收公平。出现这种局面,实际上是美国政府财政支出的刚性和巨额财政赤字的压力所致。
    (三)变成避税港湾以及造成国际不公平竞争
    美国作为全球最大的经济体以及全球资本市场的核心腹地,推出如此重大的税改政策,必将对全球经济和资本市场造成深远影响。
    目前对于居民(包括自然人和企业)的境外所得,各国主要采用两种原则来避免双重征税。一是适用属人原则,采用抵免法或扣除法消除双重征税,即居住国对本国居民的全球所得征税,对其境外所得已缴纳的外国税收给予抵免,或者作为成本费用扣除。二是适用属地原则,采用免税法消除双重征税,即居住国仅对来源于其境内的所得征税,对其居民来源于外国的所得,居住国免予征税。美国政府在此次税改中把属人原则改为属地原则,未来美国企业的海外利润将只需要在产生利润的国家交税,而无需向美国政府交税。
    企业通常会选择税率更低的地区开办企业,而美国21%的税率使其具备较强的竞争力,再加上海外汇回利润无需缴税,这对跨国企业存在巨大的吸引力。属地制度和21%的企业所得税税率,使美国成为一个十足的“避税天堂”,极大地鼓励美国跨国企业将国外收益汇回美国,同时减少这些企业将总部迁往海外的动机,因其在本国就已经能享受一个较低的税率;同时,还将吸引国外资本增加在美国的投资,一方面从利润最大化角度来考虑,人们会选择更低的税率去投资房地产、股票,另一方面从竞争力角度来考虑,当产品面对市场尤其是以美国作为目标市场时,在享受较低的运输成本的前提下,企业还能享受更低的税收成本。因此,税改法案能够改善美国的制造业;且企业通过转移定价的方式,将其他高税区的利润转移到美国,这种税制优势会迫使其他国家也需要去考虑减税。
    早在税改法案刚提出之时,德法两国就纷纷发表声明称:“此举将对本国企业造成严重冲击,德、法无法接受特朗普这么大规模的减税”。在特朗普减税计划正式得到立法通过并落地后,全球主要经济体都将不可避免地跟进,有望形成一轮全球减税浪潮。美国市场的税负降低,如果其他国家不变,逐利的资本自然会选择成本更低的市场进行投资,其他国家就会面临资本流失、投资下降以及就业压力等问题。事实上,在特朗普推出税改计划后,一些国家已经开始推出自己的减税计划来应对。如英国首相发言人表示,本届内阁已宣称到2020 年将企业税率下调至17%;在印度,莫迪政府推出了针对个人和中小企业的减税计划和进行税种减并改革。
    另外,美国税改法案还可能冲击国际税收条约、世界贸易组织以及其他全球标准,造成国际间的不公平竞争。
    四、结论
    美国此次推出的税改法案,旨在扩大美国就业,刺激投资以及促进经济发展,以重振美国制造业的雄风;减税将可能吸引美国海外资本回流,且美国过去税率较高的行业将有较大获益。然而,此次税改法案对美国同样存在着负面效应。一是增加美国债务和预算赤字,美国外溢的债务将会对全球的资金流动产生影响。二是税改主要利好富人阶层,将加剧贫富分化。特朗普政府提高遗产税起征点以及增加个人替代性最低限额税(AMT)等举措仅使得高收入人群得到税收减免,低收入人群的最低税率反而有所上浮。长期来看,税改将进一步加剧美国阶层分化,侵蚀经济长期稳定增长的基础。三是美国将成为新的避税天堂,造成国际不公平竞争。美国的税改计划会给各国带来一定的压力,或将引起全球竞争性减税,不仅会一定程度上削减美国税改的正面效应,还会引发国际的不公平竞争。
    (作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长)

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